Программа по повышению эффективности бюджетных расходов. Программа повышения эффективности бюджетных расходов. Вступительное слово Дмитрия Медведева

Распоряжение Правительства Саратовской области от 30 декабря 2010 г. N 468-Пр
"Об утверждении Программы Правительства Саратовской области
по повышению эффективности бюджетных расходов на период
2011-2013 годов"

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р:

1. Утвердить Программу Правительства Саратовской области по повышению эффективности бюджетных расходов на период 2011-2013 годов согласно приложению.

2. Органам исполнительной власти области в срок до 25 января 2011 года представить в министерство финансов области предложения в план мероприятий по реализации указанной в пункте 1 программы.

3. Министерству финансов области совместно с органами исполнительной власти области до 15 февраля 2011 года разработать план мероприятий по реализации указанной в пункте 1 программы.

4. Контроль за исполнением настоящего распоряжения возложить на заместителя Председателя Правительства области Щербакова А.А.

Приложение

к распоряжению Правительства Саратовской области

Программа
Правительства Саратовской области по повышению эффективности бюджетных расходов на период 2011-2013 годов

Программа Правительства Саратовской области по повышению эффективности бюджетных расходов на период 2011-2013 годов (далее - Программа) разработана в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации от 29 июня 2010 года "О бюджетной политике в 2011-2013 годах" и распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р.

1. Необходимость разработки и реализации Программы

Совершенствование системы управления общественными финансами является одним из важнейших приоритетов государственной политики Саратовской области. Бюджетная реформа, осуществляемая на протяжении более чем 15 лет на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, планомерно реализуется в Саратовской области в соответствии с целями и задачами по управлению региональными финансами, определенными на федеральном уровне.

За это время область дважды становилась участником проводимого Министерством финансов Российской Федерации отбора для получения субсидий на реформирование региональных финансов и осуществляла соответствующие мероприятия в рамках принятых региональных программ.

В 2010 году завершилась реализация областной целевой программы "Реформирование региональных финансов Саратовской области на 2008-2010 годы" (далее - программа реформирования). Ее наиболее значимым результатом стало создание системы контроля качества предоставления гражданам государственных услуг, формирование нормативных правовых и методических основ реструктуризации бюджетной сети для развития конкурентной среды на рынке общественных услуг.

Внедрение в практику бюджетного планирования принципов управления по результатам, формирование рейтинга на основе оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета (далее - главные распорядители), а также расширение перечня публикуемых сведений об их деятельности в сфере финансов создали стимулы к более эффективному использованию ими бюджетных средств, повысили заинтересованность ведомств в достижении конечных результатов.

В рамках совершенствования межбюджетных отношений с муниципальными образованиями области формализована процедура предоставления им бюджетных кредитов, организован мониторинг качества управления муниципальными финансами. Дальнейшее развитие получили также системы управления государственной собственностью и государственным долгом области в части создания дополнительных барьеров, препятствующих неэффективному расходованию бюджетных средств.

Несмотря на очевидные положительные результаты в сфере управления общественными финансами в Саратовской области сохраняется ряд проблем, характерных в целом для бюджетной системы Российской Федерации и требующих принятия дополнительных мер по совершенствованию и повышению эффективности деятельности бюджетной сферы и государственного сектора экономики.

Необходимо повысить направленность бюджетного процесса Саратовской области на достижение поставленных целей и задач социально-экономического развития через усиление программной ориентированности бюджета.

Глобальные изменения системы взаимоотношений бюджета с государственными и муниципальными учреждениями предопределены предусмотренной Федеральным законом от 8 мая 2010 года N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" реформой бюджетных учреждений. Необходимо осуществить реструктуризацию всей бюджетной сети в соответствии с новыми типами государственных учреждений. Изменения в механизме их финансового обеспечения требуют пересмотра системы внутреннего финансового контроля, в том числе разграничения функций контроля между финансовым органом и главными распорядителями.

Логического продолжения требует ряд мероприятий, начатых в рамках реализации программы реформирования, достижение запланированных результатов по которым стало невозможным из-за финансовой нестабильности, прежде всего, это переход к трехлетнему бюджету. Кризис обострил проблему нехватки финансовых ресурсов для исполнения установленных социальных обязательств, обусловил рост недоимки по платежам в бюджет, увеличение долговой нагрузки, наращивание кредиторской задолженности.

Необходимостью устранения указанных недостатков и решения приоритетных задач, сформулированных в программе социально-экономического развития Саратовской области на 2011-2014 годы, продиктована актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти области.

Важным условием успешного функционирования современной системы управления государственными финансами является использование информационных технологий. В Саратовской области в настоящее время используется комплекс автоматизированных систем, обеспечивающих осуществление бюджетного процесса, однако новые требования бюджетного законодательства диктуют необходимость их модернизации, интегрирования в единую информационную систему управления общественными финансами.

Работа по повышению эффективности бюджетных расходов требует комплексного подхода и тесной координации деятельности всех органов исполнительной власти области, ответственных за проведение экономической, бюджетной и социальной политики, а также взаимодействия с муниципальными образованиями.

2. Цели и задачи Программы

Целью Программы является оптимизация деятельности органов государственной власти области по выполнению государственных функций и обеспечению потребностей в государственных услугах при увеличении их доступности и качества, создание условий для повышения эффективности функционирования бюджетного сектора экономики, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

В соответствии с поставленной целью должны быть решены следующие задачи:

переход на трехлетнее бюджетное планирование;

обеспечение стабильности исполнения расходных обязательств в условиях возможных колебаний доходов областного бюджета;

совершенствование функций главных администраторов, администраторов доходов областного бюджета, повышение их ответственности за начисление, учет и контроль за платежами в бюджет;

повышение точности прогнозирования доходов областного бюджета;

оптимизация расходных обязательств области;

совершенствование долговой политики области;

повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований;

предоставление методологической помощи муниципальным образованиям в области совершенствования управления бюджетным процессом на местном уровне;

совершенствование методов программно-целевого бюджетного планирования, переход к программной структуре расходов бюджетов;

повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета;

совершенствование управления и повышение эффективности использования государственного имущества области;

усиление контроля на стадии санкционирования кассовых выплат;

повышение эффективности государственного финансового контроля за счет совершенствования механизмов внутреннего финансового контроля;

автоматизация системы управления государственными финансами; оптимизация системы государственных закупок области.

3. Система программных мероприятий

Система программных мероприятий включает в себя 19 компонентов, соответствующих решению поставленных задач и структурно объединенных в рамках пяти направлений. Каждый компонент включает в себя характеристику исходного состояния, описание действий органов государственной власти области, направленных на решение поставленных задач, ожидаемые результаты реализации мероприятий, оценку рисков их невыполнения, а также ссылку на ответственного исполнителя, содержащуюся в сводном перечне программных мероприятий.

I. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы области

1. Переход на трехлетнее бюджетное планирование.

В Саратовской области в целом созданы предпосылки для становления современной системы управления общественными финансами. Органы государственной власти области проводят политику, имеющую своей целью повышение эффективности и качества управления региональными финансами. В мероприятиях бюджетной реформы, реализуемых в последние годы в Саратовской области, нашли отражение различные инструменты, внедряемые в этой сфере на федеральном уровне. Создана целостная система регулирования бюджетных правоотношений, разграничены расходные обязательства и доходные источники публично-правовых образований, осуществлен переход от годового к среднесрочному финансовому планированию. Результатом реализации мероприятий программы реформирования стало развитие практики применения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат и повышение качества финансового менеджмента в бюджетной сфере.

Законом Саратовской области от 16 января 2008 года N 3-ЗСО "О бюджетном процессе в Саратовской области" установлена модель финансового планирования, основанная на ежегодном составлении областного бюджета на очередной финансовый год и среднесрочного финансового плана. Во исполнение этого закона постановлением Правительства Саратовской области от 23 мая 2008 года N 212-П был утвержден порядок разработки и форма среднесрочного финансового плана, а также порядок разработки областного бюджета на очередной финансовый год. Основу проекта бюджета и среднесрочного финансового плана составляют показатели прогноза социально-экономического развития области, показатели первого года финансового плана соответствуют бюджетным параметрам проекта областного бюджета на очередной финансовый год.

На этапе разработки программы реформирования был запланирован переход к трехлетнему бюджету. Однако вследствие финансового кризиса 2008-2009 годов, увеличившего степень неопределенности в развитии финансовой системы, резкого сокращения доходов бюджета и возросшей потребности в социальных расходах, планирование бюджета на три года оказалось невозможным. В условиях преодоления последствий финансового кризиса повышение финансовой устойчивости региона становится одним из приоритетных направлений стратегического развития.

В целях совершенствования среднесрочного финансового планирования следует внести изменения в законодательство области в части закрепления нормы об утверждении бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а также разработать порядок формирования его проекта на основе принципа "скользящей трехлетки".

Планируется внесение изменений в Закон Саратовской области от 16 января 2008 года N 3-ЗСО "О бюджетном процессе в Саратовской области", Закон Саратовской области от 20 декабря 2005 года N 137-ЗСО "О межбюджетных отношениях в Саратовской области", подзаконные нормативные правовые акты, в том числе:

постановление Правительства Саратовской области от 3 июня 2003 года N 61-П "О порядке разработки и реализации долгосрочных областных целевых программ";

постановление Правительства Саратовской области от 19 февраля 2008 года N 48-П "Об утверждении Положения о порядке проведения оценки эффективности долгосрочных областных целевых программ";

постановление Правительства Саратовской области от 23 мая 2008 года N 212-П "Об утверждении Положения о порядке разработки и формы среднесрочного финансового плана области и проекта закона области об областном бюджете на очередной финансовый год";

постановление Правительства Саратовской области от 22 августа 2008 года N 340-П "О порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ";

постановление Правительства Саратовской области от 18 августа 2009 года N 381-П "О государственных услугах, оказываемых областными государственными учреждениями за счет бюджетных ассигнований областного бюджета";

постановление Правительства Саратовской области от 26 августа 2009 года N 413-П "О порядке конкурсного распределения бюджетных ассигнований из областного бюджета";

Результатом реализации данного мероприятия станет утверждение, начиная с 2013 года, областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Это даст реальную возможность не только планировать долгосрочные инвестиции и заключать долгосрочные контракты, но и объективно оценивать результаты реализации расходных обязательств. Тем самым обеспечивается преемственность государственной политики, повышение эффективности бюджетных расходов, твердую финансовую основу получают государственные программы.

Основные риски связаны с наличием остаточных кризисных явлений в финансовой системе, а также относительной нестабильностью бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации и, как следствие, доходов и расходов областного бюджета, что может повлиять на качество финансового планирования.

2. Обеспечение стабильности исполнения расходных обязательств в условиях возможных колебаний доходов областного бюджета.

Текущий экономический кризис обнаружил существенную уязвимость реального сектора экономики России, вскрыл недостаточную конкурентоспособность большого количества предприятий обрабатывающих отраслей. В Саратовской области в период кризиса ухудшилось финансово-экономическое положение предприятий добывающих отраслей, предприятий машиностроения и производства строительных материалов. Стагнация в экономической сфере сказалась на динамике доходов консолидированного бюджета Саратовской области (таблица 1). Если в 2008 году рост доходов консолидированного бюджета региона составил 146,3 процента к уровню предыдущего года, то в 2009 году - 104,8 процента.

Таблица 1

Основные параметры консолидированного бюджета Саратовской области в 2007-2010 годах

Наименование показателя	Единица измерения				2010 год (оценка)
Доходы консолидированного бюджета области (без субвенций)	млн рублей
	% к пред. году
Расходы консолидированного бюджета области (без субвенций)	млн рублей
	% к пред. году
Индекс роста реального ВРП	% к пред. году
Индекс роста номинального ВРП	% к пред. году

Неустойчивость доходной базы порождает риски неисполнения установленных расходных обязательств. В целях стабилизации в условиях повышенной волатильности доходной части бюджета необходимых финансовых ресурсов требуется внедрение специальных инструментов, одним из которых является резервный фонд. Для решения поставленной задачи планируется разработать и утвердить порядок его формирования и использования. В процессе формирования резервного фонда области целесообразно ограничить рост общего объема расходов областного бюджета в реальном выражении.

Результатом реализации данного мероприятия будет сокращение объема привлечения заимствований в целях исполнения установленных расходных обязательств области. Возможно также получение дополнительных доходов областного бюджета от размещения средств резервного фонда области на банковских депозитах в соответствии с законодательством.

Риски реализации мероприятия связаны со сложностями пополнения указанного фонда в условиях недостаточного поступления средств в областной бюджет. Возможности инвестирования аккумулируемых средств зависят от решений, принимаемых на федеральном уровне.

3. Совершенствование функций главных администраторов, администраторов доходов областного бюджета.

В соответствии со статьей 160 Бюджетного кодекса Российской Федерации постановлением Правительства Саратовской области от 28 декабря 2007 года N 474-П "О порядке исполнения бюджетных полномочий главных администраторов доходов" утвержден Порядок исполнения органами государственной власти области, органом управления Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Саратовской области и (или) находящимися в их ведении бюджетными учреждениями бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Указанный порядок регламентирует закрепление бюджетных полномочий администраторов доходов за главными администраторами и (или) за находящимися в их ведении бюджетными учреждениями, а также исполнение главными администраторами доходов их бюджетных полномочий в процессе формирования проекта областного бюджета на очередной финансовый год, среднесрочного финансового плана области, составления и ведения кассового плана, представления сводной бюджетной отчетности.

Положения о контроле качества исполнения главными администраторами доходов областного бюджета их бюджетных полномочий в указанном правовом акте отсутствуют. Между тем в условиях нестабильности поступлений от доходной базы областного бюджета является актуальным внедрение механизмов контроля за качественным исполнением главными администраторами и администраторами возложенных на них функций администрирования доходов. Соответствующими нормами планируется дополнить названный порядок.

В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 года N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" доходы от приносящей доход деятельности создаваемых казенных учреждений должны поступать в соответствующий бюджет. Это означает необходимость правового урегулирования вопросов, связанных с исполнением областными казенными учреждениями функций администраторов доходов областного бюджета.

В настоящее время приказом министерства финансов области от 24 декабря 2008 года N 904 "О порядке проведения операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности и средствами, поступившими во временное распоряжение" установлен порядок осуществления областными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от оказания платных услуг, в качестве безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, от иной приносящей доход деятельности, в том числе и порядок исполнения ими бюджетных полномочий администраторов доходов областного бюджета в отношении доходов от приносящей доход деятельности. В данный порядок должны быть внесены изменения, регулирующие следующие вопросы:

начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по указанным платежам;

взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;

процедура взаимодействия с соответствующим органом Федерального казначейства;

возврат излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременный возврат и процентов, начисленных на излишне уплаченные (взысканные) суммы;

зачет (уточнение) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Результатом реализации данных мероприятий должен стать постепенный прирост объема неналоговых доходов областного бюджета, администрируемых органами государственной власти Саратовской области, органом управления Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Саратовской области и (или) находящимися в их ведении учреждениями.

4. Повышение точности прогнозирования доходов областного бюджета.

От точности прогнозирования налоговых и неналоговых доходов бюджета зависит способность региона финансировать взятые на себя расходные обязательства. В условиях экономической нестабильности, динамичных изменений доходной базы бюджета, законодательных новаций в сфере распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы повышение точности прогнозирования доходов становится все более сложной задачей.

О несовершенстве существующих подходов к прогнозированию налоговых и неналоговых доходов областного бюджета свидетельствуют данные таблицы 2. В 2007-2009 годах отклонение фактических данных от первоначально утвержденных законом об областном бюджете составляло порядка трети объема как в одну, так и в другую сторону. Данное обстоятельство требует принятия мер по повышению точности прогнозирования доходов бюджета Саратовской области.

Таблица 2

Показатели точности прогнозирования налоговых и неналоговых доходов областного бюджета в 2007-2010 годах

Налоговые и неналоговые доходы областного бюджета	Единица измерения
в соответствии с первоначально утвержденным законом об областном бюджете	млн. рублей
в соответствии с отчетом об исполнении бюджета (2010 год - оценка)	млн. рублей
отклонение от первоначального плана

Для решения поставленной задачи предполагается разработать и утвердить методику прогнозирования доходов областного бюджета, которая будет содержать общую формулу расчета прогноза доходов областного бюджета по основным видам налоговых доходов, администрируемых органами государственной власти области неналоговых доходов, а также перечень исходных данных, необходимых для выполнения соответствующих расчетов.

Результатом повышения точности прогнозирования доходов станет рациональное использование бюджетных средств, более обоснованный выбор приоритетных направлений расходов бюджета исходя из имеющихся финансовых ресурсов, сокращение случаев дополнительного привлечения заимствований для исполнения расходных обязательств, неувеличение кредиторской задолженности.

Риски реализации мероприятия связаны с возможными колебаниями доходной базы бюджета Саратовской области, вызванными изменениями в территориальной стратегии крупных субъектов хозяйственной деятельности, особенностями экономического и инвестиционного цикла в ряде профилирующих отраслей.

5. Оптимизация расходных обязательств области.

В условиях финансовой нестабильности большое значение имеет построение такой структуры расходов бюджета, которая позволяла бы исполнять принятые расходные обязательства с наибольшей эффективностью, в том числе наименее затратным путем. Первым шагом на пути построения такой структуры стала оптимизация бюджетных расходов на содержание органов государственной власти области. Осуществление этих мер начато в рамках постановления Правительства Саратовской области от 19 октября 2010 года N 500-П "Об оптимизации бюджетных расходов".

Одной из приоритетных областей работы по повышению эффективности бюджетных расходов является социальная сфера, занимающая две трети объема консолидированного бюджета области. Основной проблемой является сохранение неадресного характера предоставления социальных выплат, что не позволяет обеспечить эффективность социальной политики области в целом. Расходы на предоставление мер социальной поддержки населения выросли с 2007 года почти в три раза вследствие расширения категорий получателей и перечня предоставляемых выплат, прекращения софинансирования из федерального бюджета, "монетизации" натуральных льгот. Отмечается значительное увеличение компенсационных расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг за совместно проживающих с носителями льгот членов семьи.

Планируется реализовать комплекс мероприятий, включающий проведение оценки эффективности предоставляемых выплат, внедрение критериев адресности и нуждаемости, оптимизацию категорий получателей и состава предоставляемых льгот. В целом, необходимо ограничить принятие новых обязательств, не обеспеченных источниками финансирования.

В сфере здравоохранения изменения, предусмотренные федеральным законодательством, переносят акцент в оказании медицинских услуг на амбулаторную помощь. На территории области преобладает дорогостоящая стационарная помощь, нормативы оказания которой превышают федеральный стандарт. Такая ситуация требует серьезного анализа действующей сети учреждений здравоохранения и ее оптимизации, в том числе путем внедрения стационарозамещающих технологий. Данное мероприятие будет осуществляться в рамках Программы модернизации здравоохранения Саратовской области, реализация которой начинается в 2011 году.

Недостаточно эффективными являются бюджетные расходы на предоставление субсидий в целях государственной поддержки сельского хозяйства. Соответствующее положение о предоставлении данных субсидий утверждается ежегодно постановлением Правительства Саратовской области. При высокой социальной значимости этих расходов их реальная отдача невелика, поскольку средства распыляются по множеству мелких направлений. В то же время сохраняется проблема низких поступлений земельного налога, причиной чего является отсутствие государственной регистрации прав на используемые земли.

Для повышения собираемости земельного налога необходимо создать стимулы для государственной регистрации земель, обусловив предоставление субсидий на государственную поддержку растениеводства наличием у землепользователей правоустанавливающих документов на земельные участки. Целесообразно также предусмотреть в областном бюджете меры стимулирования сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечивающих эффективный ввод в оборот невостребованных земель сельскохозяйственного назначения, включив соответствующие положения в порядок предоставления указанных субсидий.

Результатом реализации комплекса мероприятий по оптимизации расходных обязательств области должно стать сокращение неэффективных расходов областного бюджета. Дополнительный эффект ожидается в виде увеличения налоговых поступлений в местные бюджеты.

Риск реализации мероприятий в сфере социальной политики связан с возможным ухудшением социально-экономического положения отдельных граждан и категорий населения вследствие сокращения числа социальных выплат, их объемов, категорий получателей. Тем не менее внедрение критериев адресности и нуждаемости при предоставлении социальных выплат позволит минимизировать данный риск и предоставлять социальные выплаты лицам, которым они действительно необходимы.

В сфере сельского хозяйства риск связан с недостаточной мотивацией землепользователей к оформлению земельных участков. В этом случае в качестве дополнительных стимулирующих мер можно рассматривать использование в течение определенного периода оформления в упрощенном порядке прав граждан и юридических лиц, являющихся сельхозтоваропроизводителями, на земли сельскохозяйственного назначения, в случае установления такого порядка на федеральном уровне.

6. Совершенствование долговой политики области.

Объем государственного долга Саратовской области (далее - долг) до 2009 года не превышал 20 процентов расходов областного бюджета, что соответствует 2-2,5 месяца бюджетного финансирования. В 2009-2010 годах этот показатель в условиях острой нехватки финансовых средств на исполнение расходных обязательств области вырос до 37 процентов.

Отношение долга к объему доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений на протяжении последних лет увеличивалось с 26 процентов в 2006 году до 65 процентов в 2010 году при установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации ограничении в 100 процентов. Рост показателя обусловлен как увеличением номинального объема долга, так и снижением с 2009 года в связи с экономическим кризисом налоговых и неналоговых доходов областного бюджета. Данное снижение было частично компенсировано увеличением безвозмездной помощи из федерального бюджета, однако, в целях полного исполнения расходных обязательств привлекались кредитные ресурсы.

Основные параметры долга Саратовской области приведены в таблице 3.

Таблица 3

Основные параметры долга Саратовской области в 2006-2010 годах

Наименование показателя					2010 год (оценка)
Объем долга, % расходов областного бюджета
Объем долга, % доходов без учета безвозмездных поступлений
Объем расходов на обслуживание государственного долга, % расходов областного бюджета (без учета осуществляемых за счет субвенции)

В результате проведенной реструктуризации долговых обязательств государственный долг Саратовской области представлен преимущественно долгосрочными обязательствами, доля которых на начало 2011 года составляет более 90 процентов от его общей суммы. Однако размер процентных платежей по долгу достиг значительной величины - 2 млрд. рублей, что составляет 3,3 процента объема бюджетных расходов.

Высокий уровень долговой нагрузки на бюджет требует принятия неотложных мер, направленных на снижение объема долга и расходов на его обслуживание. Поставленные задачи будут решаться в рамках утвержденного плана мероприятий по снижению долговой нагрузки на областной бюджет.

Результатом реализации комплекса предусмотренных мероприятий станет сокращение издержек на обслуживание долга, повышение кредитоспособности и инвестиционной привлекательности области.

Риски выполнения данных мероприятий связаны с возможным проявлением остаточных кризисных явлений, нестабильностью доходной базы бюджета, что может потребовать дополнительных финансовых ресурсов для исполнения установленных расходных обязательств.

7. Повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований области.

Базовым документом, определяющим взаимоотношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований области, является Закон Саратовской области от 20 декабря 2005 года N 137-ЗСО "О межбюджетных отношениях в Саратовской области". Он был принят в ходе реформы местного самоуправления и федеративных отношений в Российской Федерации и позволил упорядочить и формализовать межбюджетные отношения в области. Документом, в частности, определены:

участники межбюджетных отношений в области;

формы и условия предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета местным бюджетам; порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; общие принципы распределения субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов.

Данный закон заложил также правила расчета уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, благодаря которым стала возможна объективная сравнительная оценка возможностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В рамках реализации программы реформирования в указанный закон были внесены изменения в части установления порядка расчета на очередной финансовый год общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

В связи с планируемым переходом к формированию трехлетнего бюджета требуется разработать формализованный порядок определения общего объема указанных дотаций на очередной финансовый год и плановый период, а также порядок их распределения в плановом периоде.

Существенной проблемой для Саратовской области является высокая дифференциация муниципальных образований, прежде всего поселений, по бюджетной обеспеченности. Разрыв между поселениями по закрепленным Бюджетным кодексом Российской Федерации доходам в расчете на душу населения составляет по данным за 2009 год более 200 раз. Значительная разница имеется и между поселениями внутри отдельных муниципальных районов. На территории 13 из них разрыв превышает от 5 до 10 раз, двух - от 10 до 20 раз, двух - от 20 до 50 раз, одного - свыше 100 раз. Наиболее низкая обеспеченность характерна для преобладающих на территории области сельских поселений, на которые приходится 355 из 397 поселений и всего четверть населения области. Средняя численность населения сельских поселений не превышает двух тысяч человек, а в каждом седьмом из них она менее тысячи человек. При этом налоговые и неналоговые доходы их бюджетов в расчете на одного жителя составляют около 600 рублей в год, что в 2 раза меньше среднего уровня. Такой объем доходов зачастую даже не покрывает затраты на содержание местной администрации.

Таким образом, территориальное устройство местного самоуправления в Саратовской области несет в себе потенциал дальнейшего развития и повышения эффективности расходов местных бюджетов, в первую очередь, за счет преобразования ряда сельских поселений путем их объединения, что позволит существенно сократить расходы на содержание органов местного самоуправления (административно-управленческий персонал), повысить эффективность использования инфраструктурных объектов, внедрить реальные механизмы социально-экономического развития этих территорий.

Результатом реализации данных мероприятий станет обеспечение большей определенности относительно объемов финансовой помощи местным бюджетам, что создаст основу для долгосрочного прогнозирования расходных обязательств муниципальных образований и будет способствовать повышению финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. За счет укрупнения сельских поселений будет достигнута экономия в расходах местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления.

Риски могут быть вызваны возможным недостатком средств областного бюджета для исполнения принятых расходных обязательств по предоставлению межбюджетных трансфертов местным бюджетам. Трудности при реализации мероприятия по укрупнению муниципальных образований связаны, прежде всего, с преодолением традиционного подхода к существованию сельских поселений как преемников прежних сельсоветов. Кроме того, переустройство границ поселений повлечет за собой определенные финансовые затраты на установление новых границ и их оформление в установленном порядке.

8. Предоставление методологической помощи муниципальным образованиям в области совершенствования управления бюджетным процессом на местном уровне.

Важной составляющей работы по повышению качества управления общественными финансами является вовлечение муниципальных образований в ход бюджетной реформы, внедрение на местном уровне новых инструментов организации бюджетного процесса. В Саратовской области накоплен определенный опыт по содействию муниципальным образованиям в сфере совершенствования управления бюджетным процессом.

В целях создания стимулов для муниципальных образований области к проведению соответствующих мероприятий был принят Закон Саратовской области от 28 июля 2009 года N 95-ЗСО "О предоставлении бюджетам муниципальных районов и городских округов области субсидии на реформирование муниципальных финансов". Для оказания им практической помощи по разработке и реализации программ реформирования муниципальных финансов были подготовлены соответствующие методические рекомендации и ряд модельных муниципальных правовых актов, в том числе:

о требованиях к качеству муниципальных услуг;

об утверждении Положения о порядке формирования и ведения перечня муниципальных услуг; об утверждении порядка предоставления налоговых льгот по местным налогам;

о критериях сохранения муниципальных унитарных предприятий и долей в уставных капиталах организаций, находящихся в муниципальной собственности;

о регулировании отдельных вопросов создания муниципальных автономных учреждений.

Учитывая, что программы реформирования были приняты и реализованы ограниченным числом муниципальных образований, данная практика будет распространяться на другие муниципальные образования области.

Кроме того, предполагается продолжить оказание методической помощи органам местного самоуправления области, организовав, в частности, разработку методических рекомендаций и (или) модельных муниципальных правовых актов по вопросам прогнозирования налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере имущественных и земельных отношений.

Результатом реализации данного мероприятия должно стать повышение качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований области за счет более полного исполнения доходной части бюджета, улучшение качества предоставляемых услуг, роста поступлений по неналоговым доходам в местные бюджеты, сокращения кредиторской задолженности бюджетных учреждений.

Риски реализации комплекса мероприятий связаны с возможным ухудшением общей социально-экономической ситуации, что не позволит достичь ожидаемого эффекта.

II. Государственные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов

9. Совершенствование методов программно-целевого бюджетного планирования. Переход к программной структуре расходов бюджетов.

Одним из основных направлений модернизации управления общественными финансами является переход к программно-целевым принципам организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающим эффективное использование бюджетных и организационных ресурсов и повышение результативности бюджетных расходов.

В Саратовской области используются такие инструменты программно-целевого управления, как программа социально-экономического развития области на среднесрочную перспективу, концепции развития отдельных отраслей, долгосрочные областные и ведомственные целевые программы, областная адресная инвестиционная программа и другие.

Долгосрочные областные целевые программы формируются в соответствии с постановлением Правительства Саратовской области от 3 июня 2003 года N 61-П "О порядке разработки и реализации долгосрочных областных целевых программ", ведомственные целевые программы - в соответствии с постановлением Правительства Саратовской области от 22 августа 2008 года N 340-П "О порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ".

В рамках реализации программы реформирования начато интегрирование данных стратегических инструментов в бюджетный процесс. Приказом министерства финансов области от 30 июня 2010 года N 219 предусматривалось осуществлять при формировании бюджетных проектировок главных распорядителей разработку обоснований бюджетных ассигнований, включающих увязку их объемов с конечными и непосредственными результатами использования, установленными программными документами области.

Следующим шагом должно стать объединение всех функционирующих стратегических инструментов в единую систему - государственные программы Саратовской области. При их формировании будет учитываться опыт разработки государственных программ Российской Федерации, структура и основные подходы к разработке которых обозначены в постановлении Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года N 588 "Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации".

Государственные программы будут формироваться исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития области, отражать индикаторы их достижения и охватывать все основные сферы деятельности органов исполнительной власти области и, соответственно, большую часть расходов областного бюджета. Таким образом, государственные программы Саратовской области станут основой программного бюджета, что потребует внесения изменений в порядок его составления и утверждения и, соответственно, корректировки бюджетной классификации.

Внедрение принципов программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования. В этом направлении намечается разработать методику оценки эффективности реализации ведомственных целевых программ. При планировании капитальных расходов бюджета будет осуществляться проверка вновь начинаемых объектов капитального строительства на предмет эффективности использования средств областного бюджета.

Результатом реализации мероприятия будет формирование в 2013 году проекта закона об областном бюджете с распределением бюджетных ассигнований по государственным программам области, что позволит обеспечить увязку бюджетного и стратегического планирования и сопоставить расходы бюджета с конечными целями их использования.

Риск реализации данного комплекса мероприятий состоит в недостаточной урегулированности федеральным законодательством порядка использования кодов бюджетной классификации на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, процесс разработки государственных программ Саратовской области может быть затруднен ввиду сложности распределения бюджетных ассигнований по конкретным направлениям деятельности главного распорядителя и, соответственно, их привязки к целям использования.

III. Оптимизация функций государственного управления и повышение эффективности их обеспечения

10. Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета.

Мониторинг качества финансового менеджмента ориентирован на повышение эффективности управления средствами областного бюджета со стороны главных распорядителей средств, от деятельности которых в значительной степени зависит уровень удовлетворенности граждан качеством предоставляемых бюджетных услуг.

В целях улучшения финансового менеджмента главных распорядителей в рамках программы реформирования была введена оценка его качества, проведение которой регламентируется следующими документами

постановление Правительства Саратовской области от 31 августа 2009 года N 416-П "Об оценке качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета";

приказ министерства финансов Саратовской области от 31 августа 2009 года N 430 "Об утверждении Методики балльной оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета".

По результатам оценки предусмотрено формирование рейтинга главных распорядителей, размещение результатов оценки на сайте Правительства области в сети Интернет, а также их использование при проведении оценки результативности деятельности руководителей органов исполнительной власти области в соответствии с распоряжением Правительства Саратовской области от 30 мая 2005 года N 147-Пр "Об оценке результативности деятельности руководителей органов исполнительной власти области", что является дополнительным стимулом к проведению ими ответственной бюджетной политики.

Вместе с тем, за последнее время произошли значительные изменения в методологии бюджетного процесса: внедряется формат государственных заданий на предоставление услуг, проводятся мероприятия по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений, разрабатываются планы перехода на программно-целевое бюджетирование. В связи с этим показатели, предусмотренные методикой балльной оценки, уже не в полной мере охватывают все аспекты бюджетного процесса и требуют доработки, в ходе которого будет проведено деление показателей для составления оперативной (квартальной) и годовой отчетности.

Результатом реализации данного мероприятия должно стать повышение качества бюджетного планирования и исполнения бюджета, улучшение качества предоставления государственных услуг.

Основными рисками реализации данного направления Программы являются сложность сбора и сопоставления ведомственной статистической информации, разные временные срезы показателей оценки качества финансового менеджмента, возможная необъективность оценки по единой системе критериев из-за существенных различий в специфике деятельности различных главных распорядителей средств.

11. Совершенствование управления и повышение эффективности использования государственного имущества области.

Важной сферой оптимизации деятельности органов государственной власти области является управление государственной собственностью.

В настоящее время в Саратовской области создана необходимая нормативная правовая база для эффективного управления собственностью. Так, ведение реестра государственного имущества и реестра показателей экономической деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области (далее - предприятия и общества соответственно) создает информационную основу для проведения аналитических процедур, а также выработки мер, направленных на повышение эффективности их функционирования (постановления Правительства Саратовской области от 5 июня 2000 года N 56-П "Об организации учета государственного имущества Саратовской области и ведения реестра государственного имущества Саратовской области" и от 2 марта 2004 года N 47-П "О ведении реестра показателей экономической деятельности областных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной собственности области").

Обязательная периодическая отчетность руководителей предприятий и представителей области в органах управления обществ перед соответствующими исполнительными органами государственной власти области обеспечивает информационную прозрачность их финансового состояния (постановление Правительства Саратовской области от 25 сентября 2001 года N 104-П "Об утверждении порядка отчетности руководителей областных государственных унитарных предприятий и представителей Саратовской области в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности").

Ежегодное утверждение программы деятельности предприятий (постановление Правительства Саратовской области от 30 апреля 2003 года N 43-П "О мерах по повышению эффективности использования государственного имущества Саратовской области, закрепленного на праве хозяйственного ведения за областными государственными унитарными предприятиями") способствует повышению обоснованности планируемых в них финансово-экономических показателей и мероприятий по развитию предприятий.

Утверждение уставов, заключение контрактов и закрепление в них финансово-экономических показателей позволяет чётко сформулировать цели и задачи деятельности предприятия и применить меры ответственности за результаты деятельности руководителя (постановление Правительства Саратовской области от 20 августа 2004 года N 173-П "Об утверждении примерного устава государственного унитарного предприятия Саратовской области и примерного трудового договора с руководителем государственного унитарного предприятия Саратовской области").

Создание специального координирующего органа антикризисного управления собственностью области (постановление Правительства Саратовской области от 30 мая 2006 года N 167-П "О создании координационного совета по финансовому оздоровлению и антикризисному управлению государственной собственностью при Правительстве Саратовской области"), а также введение процедуры согласования крупных сделок для предприятий (постановление Правительства области от 12 октября 2006 года N 312-П "Об утверждении Положения о порядке согласования сделок, совершаемых государственными унитарными предприятиями Саратовской области с согласия собственника") направлены на предупреждение несостоятельности (банкротства) в государственном секторе экономики и обеспечение благоприятных условий для финансового оздоровления предприятий и обществ.

Своевременное выявление в ходе аудиторских проверок нарушений, допущенных руководителями предприятий, (постановление Правительства Саратовской области от 17 октября 2007 года N 340-П "Об обязательном аудите государственных унитарных предприятий Саратовской области") позволяет минимизировать возможные потери и обеспечить сохранность областного имущества.

Постановлением Правительства Саратовской области от 30 октября 2007 года N 377-П "О системе критериев сохранения областных государственных унитарных предприятий и пакетов акций открытых акционерных обществ в государственной собственности Саратовской области и порядке их оценки" установлен порядок оценки предприятий и пакетов акций обществ на предмет их сохранения в государственной собственности области.

В рамках программы реформирования система критериев сохранения в государственной собственности области предприятий и долей области в уставных капиталах обществ получила закрепление в Законе Саратовской области от 28 июля 2009 года N 93-ЗСО "О критериях сохранения государственных унитарных предприятий Саратовской области и (или) долей области в уставных капиталах организаций, находящихся в государственной собственности области".

Кроме того, в целях повышения эффективности управления принадлежащими области пакетами акций, организации системы корпоративного управления обществами, а также обеспечения прав и законных интересов области постановлением Правительства Саратовской области от 29 апреля 2009 года N 158-П "О повышении эффективности управления акциями, находящимися в государственной собственности Саратовской области" утверждены стандарты корпоративного поведения Саратовской области как акционера и принципы оценки эффективности использования пакетов акций, собственником которых является Саратовская область.

Вместе с тем следует отметить недостаточную скоординированность действий органов власти при проведении оценки эффективности собственности, результаты оценки не упорядочены и непрозрачны. Отсутствуют единые подходы к оценке эффективности использования имущества как переданного государственным учреждениям, так и используемого для получения доходов.

Перед Правительством области стоит задача повышения эффективности использования государственной собственности. Необходимо провести инвентаризацию государственного имущества Саратовской области на предмет соответствия закрепленным за государственными органами власти полномочиям, сформировать перечень имущества, не используемого в целях реализации данных полномочий и подлежащего приватизации. Кроме того, требуется на систематической основе проводить анализ эффективности использования государственного имущества области в целях обеспечения деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти области, а также организации оказания государственных услуг физическим и юридическим лицам, разработав и утвердив соответствующие порядок и методику. В целях повышения прозрачности информации о деятельности органов власти области результаты оценки целесообразно размещать в средствах массовой информации. Для этого необходимо разработать формы отчетности об использовании имущества, определить орган, ответственный за ее обобщение, включив соответствующие положения в указанный порядок.

Результат от реализации предусмотренного комплекса мероприятий будет состоять в повышении доходов от использования государственного имущества области и сокращении расходов на его содержание.

Основным риском реализации является недостаточная координация между органами исполнительной власти области при реализации мероприятий.

IV. Совершенствование системы государственного контроля

12. Усиление контроля на стадии санкционирования кассовых выплат.

Порядок санкционирования кассовых выплат в Саратовской области помимо федеральных нормативных правовых актов регулируется следующими нормативными правовыми актами Саратовской области:

приказ министерства финансов Саратовской области от 16 июня 2008 года N 400 "Об утверждении административного регламента министерства финансов области по исполнению государственной функции";

приказ министерства финансов Саратовской области от 23 декабря 2008 года N 901 "Об утверждении Порядка проведения операций по обеспечению кассовых выплат из областного бюджета";

приказ министерства финансов Саратовской области от 18 мая 2009 года N 188 "О Порядке учета бюджетных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств областного бюджета и средств от приносящей доход деятельности".

Указанные документы обеспечивают упорядочение действий должностных лиц главных распорядителей и получателей средств областного бюджета, ответственных за выполнение операций по кассовым выплатам, устанавливают их обязанности, содержание выполняемых операций, периодичность и сроки реализации операций.

В нормативные правовые акты Саратовской области, регулирующие процедуру санкционирования кассовых выплат, регулярно вносятся необходимые изменения в целях совершенствования контрольных механизмов, а также в связи с изменениями федерального законодательства. Таким образом, в настоящее время система санкционирования кассовых выплат в Саратовской области упорядочена и демонстрирует достаточно эффективное функционирование.

В то же время принятие Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" требует внесения изменений в действующие нормативные правовые акты Саратовской области в части изменения порядка контроля на стадии санкционирования кассовых выплат из областного бюджета. Кроме того, на основе изучения федерального и регионального опыта организации предварительного контроля расходов бюджета планируется внести изменения в действующие нормативные правовые акты Саратовской области в целях совершенствования порядка санкционирования кассовых выплат и контроля за осуществлением соответствующей функции.

Результат реализации данного мероприятия - в недопущении расходования средств областного бюджета на цели, не соответствующие действующему законодательству в процессе санкционирования кассовых выплат, повышении ответственности главных распорядителей и получателей средств областного бюджета за результативное использование бюджетных средств.

При реализации данного мероприятия может возникнуть риск чрезмерного усложнения системы санкционирования кассовых выплат, неоправданного увеличения продолжительности времени рассмотрения и проверки платежных документов и документов, служащих основанием платежа. Во избежание возникновения этой ситуации предлагается внести изменения в административный регламент по исполнению государственной функции по осуществлению предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением областного бюджета в части порядка проведения контрольных процедур и лимитов затрачиваемого на них времени.

13. Повышение эффективности государственного финансового контроля за счет совершенствования механизмов внутреннего финансового контроля.

Нормативное регулирование системы внутреннего финансового контроля Саратовской области осуществляется в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также ведомственными нормативными правовыми актами органов государственной власти области.

Современный процесс реформирования государственных учреждений ставит новые задачи перед системой государственного финансового контроля. Необходимость приведения системы государственного контроля в соответствие с новыми требованиями законодательства выражается в потребности учета различий между механизмами финансового обеспечения казенных, бюджетных и автономных учреждений.

Так, внутренний финансовый контроль деятельности казенных учреждений (за исключением тех, которым будет даваться государственное задание на оказание государственных услуг или выполнение государственных работ) не претерпит значительных изменений в сравнении с установленным в настоящее время порядком и будет заключаться, прежде всего, в мониторинге бюджетной отчетности и исполнения сметы.

Внутренний финансовый контроль над деятельностью бюджетных и автономных учреждений должен осуществляться в форме контроля над использованием субсидий в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета. Это означает, что необходимо контролировать выполнение государственного задания и использование государственного имущества субсидий на иные цели, а также расходование иных бюджетных ассигнований.

Таким образом, реформа бюджетных учреждений, инициированная вступлением в силу Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", требует внесения изменений в действующую систему внутреннего финансового контроля Саратовской области. Возникает потребность в разработке главными распорядителями порядка осуществления финансового контроля для различных типов учреждений (казенных, бюджетных и автономных).

При реализации мероприятий по повышению эффективности внутреннего государственного финансового контроля Саратовской области будет принят во внимание подход, применяемый в данной сфере на федеральном уровне, а также учтен опыт "лучшей практики" субъектов Российской Федерации.

Результатом выполнения данных мероприятий станет экономия бюджетных средств вследствие сокращения неэффективных расходов областного бюджета.

Риск выполнения данного мероприятия связан с потенциальной неготовностью главных распорядителей к осуществлению внутреннего финансового контроля ввиду усложнения его предмета.

V. Развитие информационной системы управления государственными финансами

14. Автоматизация системы управления государственными финансами.

В Саратовской области в настоящее время действует комплекс автоматизированных систем обеспечения бюджетного процесса, которые постепенно совершенствуются с учетом новаций бюджетного законодательства.

В ходе работ по автоматизации в рамках программы реформирования было проведено расширение функциональных возможностей автоматизированной информационной системы "Прогноз и планирование бюджета Саратовской области" с учетом принципов бюджетирования, ориентированного на результат, в частности, добавлены модули "Управление по целям и задачам", "Планирование бюджетных ассигнований", "Государственное задание", увязка с модулями "Закон о бюджете", "Реестр расходных обязательств", "Долговая книга".

На базе программного обеспечения осуществляется мониторинг и анализ исполнения консолидированного бюджета Саратовской области, областного и местных бюджетов, проводится мониторинг оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований области, расчет показателей для мониторинга местных бюджетов, осуществляемого Министерством финансов Российской Федерации. Внедряется оценка качества финансового менеджмента главных распорядителей, ведение реестра бюджетных кредитов. Таким образом, в области в настоящее время сформированы основы единой автоматизированной системы управления бюджетным процессом.

В то же время развитие отношений в сфере общественных финансов предъявляет новые требования к составу и качеству информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, в частности, введение в действие положений Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" требует совершенствования действующего программного обеспечения.

Для решения поставленной задачи планируется провести модернизацию системы управления государственными финансами с учетом положений указанного федерального закона.

Реализация мероприятия позволит создать инструментарий для принятия более обоснованных решений с целью повышения эффективности бюджетных расходов.

Риски осуществления данного мероприятия могут быть связаны с невыполнением поставленной задачи поставщиком услуг или с недостатком средств на приобретение программного обеспечения.

VI. Формирование региональной компоненты комплексной федеральной контрактной системы

15. Оптимизация системы государственных закупок области.

Первоочередной задачей на 2011-2013 годы является совершенствование правового регулирования осуществления государственных (муниципальных) закупок, в том числе их планирования, размещения заказов и исполнения контрактов. Кроме того, должна быть обеспечена интеграция информационных ресурсов, связанных с размещением заказов и исполнением контрактов.

На текущий момент основными недостатками в деятельности заказчиков и недостатком правового поля, способствующим коррупционным проявлениям и недостаточно эффективному использованию бюджетных средств, являются:

отсутствие единой методологии планирования потребностей в продукции, ясных и стандартизированных требований к закупаемым для государственных и муниципальных нужд товарам, работам и услугам и их характеристикам;

слабая увязка планирования с реальной потребностью в закупках товаров, работ и услуг;

отсутствие реального механизма определения начальных цен торгов, что при недостаточной конкуренции приводит к завышению контрактных цен;

планирование закупок без учета достигнутых результатов предыдущих периодов и привязки к конкретным целевым показателям исполнения контрактов;

недостаточный государственный контроль при планировании и осуществлении закупок;

отсутствие единого органа государственной власти области, уполномоченного на размещение заказов по заявкам государственных заказчиков.

Для устранения названных недостатков требуется обеспечить единство технологического цикла поставок товаров, работ и услуг за счет регламентации и структурирования всех стадий процессов закупок, интеграцию информационных ресурсов, связанных с размещением заказов и исполнением контрактов.

В целях повышения эффективности и обоснованности финансовых затрат на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд необходимо упорядочить вопросы:

определения объема и структуры государственных нужд, в том числе в натуральном выражении, исходя из расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг и выполнение функций;

установления по наиболее крупным объектам государственных закупок перечня товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения государственных нужд в очередном финансовом году и плановом периоде;

определения начальных цен продукции для разных ее типов;

проведения мониторинга цен, предметов закупки, производителей и поставщиков товаров, работ и услуг.

Кроме того, стоит задача совершенствования работы официального сайта "Госзаказ Саратовской области" и перехода на проведение электронных аукционов на федеральных электронных торговых площадках.

Посредством создания региональной компоненты комплексной федеральной контрактной системы планируется наладить единый цикл обеспечения государственных и муниципальных нужд от планирования до исполнения контрактов и приемки их результатов.

Проведение данных мероприятий обеспечит более экономное и рациональное использование бюджетных средств. Риски связаны с высокой затратностью планируемых мероприятий в части создания и использования информационных систем.

Правопорядка, quod enim ad ... на бизнес (минимум на 1,7 – 1,75% ВВП), в целом же за период 2011 -2013 годов она возрастет примерно на ... года Правительства России приняло «Программу по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» ...

Государственная программа " информационное общество (2011 - 2020 годы)" п а с п о р т

Программа

Обеспечение Программы на 2011 - 2013 годы и на период до 2020 года представлено в приложении № 4 к Программе. В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств...

Постановление Правительства Ханты-Мансийского АО - Югры от 9 октября 2010 г N 246-п " О целевой программе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры " Содействие занятости населения на 2011 - 2013 годы"

Программа

3). В состав расходов на оказание услуг по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации, опережающему... населения" на 2011 - 2013 годы" Порядок предоставления бюджетных средств для ежемесячной компенсации расходов работодателей, ...

К о н ц е п ц и я федеральной целевой программы " развитие внутреннего и въездного туризма в российской федерации (2011 - 2016 годы)"

Документ

Отечественного туристского продукта на внутреннем и мировом рынках; проведение мероприятий по повышению квалификации и подготовки... (2011 год ) II этап III этап 2012 год 2013 год 2014 год 2015 год 2016 год к отчет­ному периоду (про...

Повышение эффективности бюджетных расходов является одной из важней---ших задач, стоящих перед органами государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем единого понимания, что такое эффективность бюджетных расходов, как это ни странно, нет. Нет и формализованных критериев, с помощью которых можно сделать вывод о том, эффективно ли израсходованы общественные (бюджетные) средства. Собственно говоря, на каком уровне агрегации расходов необходимо оценивать их эффективность, тоже каждый понимает по-своему. Владимир Васильевич МИХЕЕВ , заместитель руководителя направления по взаимодействию с региональными органами власти Центра исследования бюджетных отношений

В Бюджетном кодексе есть ст. 34 «Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств», согласно которой «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Если чуть короче, то принцип эффективности расходов — это «тот же результат за меньшие деньги» или «за те же деньги больший результат». То есть в основе оценки эффективности законодатель видит результат, полученный при расходовании средств в сопоставлении с затратами.

И еще один важный момент, вытекающий из упомянутого принципа: для оценки эффективности нужно расходы сравнивать. Либо расходы одного ГРБС (учреждения) за разные периоды, либо расходы разных, примерно одинаковых, ГРБС (учреждений) в одном финансовом году. Оценка от этого сравнения не может быть выражена числами, а может быть произведена только в словосочетаниях «более эффективно, чем» или «менее эффективно, чем».

Контролируют, но не оценивают

В соответствии с Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года на федеральном уровне министерствами и ведомствами разработаны и реализуются отраслевые (ведомственные) планы повышения эффективности бюджетных расходов, разработаны методические рекомендации по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Многие регионы и муниципальные образования такие программы разработали и реализуют. Но ответа на вопросы, кто и самое главное как должен оценивать эффективность бюджетных расходов, на сегодняшний день нет.

Если обратиться к федеральному законодательству, то мы увидим, что только для Счетной палаты РФ закон определяет в числе задач, для решения которых она создана, «определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности», а к полномочиям контрольно-счетных органов субъектов РФ отнесены «организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта РФ, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации».

Что касается федеральных исполнительных органов государственной власти, то функция (полномочие, обязанность) по оценке эффективности расходования бюджетных средств не закреплена ни за одним из них - ни за Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, ни за Минфином России, ни за главными распорядителями средств федерального бюджета. На региональном и муниципальном уровнях в положениях об органах государственной власти и органах местного самоуправления содержатся нормы о повышении эффективности, обеспечении эффективности, разработке комплекса мер и пр. Но не об оценке.

Статья 270.1 Бюджетного кодекса наделяет органы исполнительной власти правом создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), казалось бы - вот оно! Кто, как не аудитор, сможет оценить эффективность расходов. Но положения этой статьи говорят о подготовке и организации «мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств», но не об оценке эффективности.

Было бы неправильным говорить о том, что вообще никакого нормативного закрепления вопросов оценки эффективности бюджетных расходов исполнительными органами нет. До 1 января 2013 года действует утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 „Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации“» методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Методика оперирует таким показателем, как доля неэффективных расходов в общем объеме расходов региональных бюджетов. Здесь применен подход, при котором определенные виды расходов названы неэффективными.

Оценка эффективности использования субсидий

В соответствии с Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (утверждены постановлением Правительства РФ от 26 мая 2008 г. № 392) регламент предоставления конкретного вида субсидий должен содержать порядок оценки эффективности использования субсидий. Практически все правила содержат положения, в соответствии с которыми оценка эффективности расходов бюджетов субъектов РФ, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из федерального бюджета, осуществляется на основании сравнения установленных и фактически достигнутых по итогам отчетного года значений показателей результативности предоставления субсидий, которые содержатся в Перечне приоритетных расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, софинансируемых за счет средств федерального бюджета (утвержден постановлением Правительства РФ от 13 октября 2011 г. № 1801-р).

В данном случае для оценки эффективности использования субсидий берутся показатели результативности и осуществляется сравнение достигнутых значений показателя с плановыми. Казалось бы, есть и результат, и сравнение. Но по смыслу используется только результат конкретного субъекта РФ, поскольку нет сравнения ни с другими субъектами (кто достиг большего или меньшего результата за те же деньги), ни со значениями показателей результативности, достигнутыми этим же субъектом РФ в предыдущие финансовые годы (как субъект сработал в отчетном году - результат достигнут за большие деньги, за меньшие или в сопоставимых ценах за те же деньги получен тот же результат). Следует подчеркнуть, что речь идет только о субсидиях бюджетам субъектов РФ, которые имеют небольшой вес в общем объеме расходов федерального бюджета.

Подход Росфиннадзора

Более сложным является подход, которым на практике пользуется Росфиннадзор при осуществлении проверок. На официальном сайте этой службы в разделе «Результаты проверок» размещен ряд информационных справок и сведений, в которых можно увидеть, что Росфиннадзор считает неэффективным расходованием бюджетных средств. Еще раз отметим, что это позиция только Росфиннадзора, которая не закреплена ни в одном нормативно-правовом акте. Неэффективными расходами, по версии главного контролера из числа федеральных исполнительных органов, являются:

• определение Фондом социального страхования РФ потребности в средствах без учета неиспользованных остатков прошлых лет;
• длительное неиспользование приобретенного оборудования и других материальных ценностей;
• приобретение материальных запасов при наличии неосвоенных остатков материалов по ранее законченным и сданным в эксплуатацию объектам реконструкции и капитального ремонта (приобретение материальных ценностей сверх потребности);
• заключение и оплата договоров на участие в долевом строительстве квартир по цене за 1 кв. м выше установленной приказом Минрегиона России;
• оплата контракта с нарушением условий порядка оплаты и сроков выполнения работ;
• расходование электрической энер-гии на сумму, которая превышает сумму и количество, указанные в контракте;
• оплата коммунальных услуг, фактически потребленных арендатором;
• заключение государственных кон--трактов без проведения или с нарушением предусмотренных федеральным законом конкурсных процедур;
• необоснованная оплата ремонта системы, в то время как по условиям договоров на монтаж системы исполнитель обязан устранить допущенные дефекты за счет собственных средств;
• оплата услуги, не предусмотренной государственным контрактом;
• расходование средств на аттестацию рабочих мест, результаты которой фактически не использовались;
• оплата ремонтных работ в помещениях, не принятых по акту приема-передачи;
• оплата складских помещений, используемых для складирования неиспользуемого оборудования;
• использование федеральных средств на проведение спортивного мероприятия с учетом отсутствующих позиций, заявленных в акте выполненных работ;
• проведение авансовых платежей, не предусмотренных условиями договора либо сверх максимально установленного размера;
• оплата услуг по осуществлению технического надзора за строительством здания, впоследствии не введенного в эксплуатацию по причине выявленных нарушений при приемке работ;
• списание дебиторской задолженности по расчетам с поставщиками;
• расходование средств на оплату услуг без учета фактического соотношения среднесписочной численности сотрудников, содержание которых производилось за счет средств федерального и краевого бюджетов;
• оплата услуги по механизированной копке картофеля комбайном КПК-2-01 при наличии собственной картофелеуборочной техники;
• необеспечение снижения в сопоставимых условиях объема потребленных ресурсов в 2010 году от объема фактически потребленного в 2009 году не менее чем на 3 %;
• закупки по ценам, превышающим рыночные;
• недопоступление арендных платежей по договорам аренды;
• оплата за место базирования вертолета во время его нахождения на ремонте в другом субъекте РФ;
• неосвоение бюджетных средств при наличии потребности в приобретении товаров, работ, услуг;
• упущенная выгода в результате неприменения штрафных санкций за нарушение обязательств, предусмотренных государственными контрактами;
• неиспользование субсидии в течение длительного времени, в результате чего нарушен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Список, хотя далеко и неполный, получился внушительным, но отнесение перечисленных расходов к неэффективным очень и очень спорно, скорее это нецелевое использование средств, нарушение законодательства о закупках и несоблюдение условий предоставления бюджетных средств. А уж отнесение к неэффективным расходам недополученных доходов или неполное расходование средств выглядит в рассматриваемом контексте совершенно нелогичным. Возвращаясь к приведенному выше определению принципа эффективности расходования средств, отметим, что только некоторые из примеров говорят о низких результатах расходования средств. И ни один - о сравнении.

Программный бюджет и оценка эффективности

Несмотря на большое внимание, уделяемое повышению эффективности расходования бюджетных средств руководством страны, регионов и муниципальных образований, система оценки эффективности на сегодня не выработана. В принципе с помощью механизмов планирования и оценки результатов расходования средств и корректных методик сравнения возможно построение системы оценки эффективности на всех уровнях агрегации расходов, начиная от целевой статьи и заканчивая государственной программой. Важно только понять, что эффективность расходов в рамках целевой статьи характеризует конкретные операции с денежными средствами, а эффективность расходов на реализацию государственной программы - деятельность органа власти с точки зрения стратегического планирования и умения достигать запланированных результатов. Именно поэтому и подходы должны быть различными.

Начиная 2014 года федеральный бюджет будет формироваться в программном разрезе, при котором бюджетные ассигнования будут распределяться по государственным программам, подпрограммам и основным мероприятиям, поэтому целесообразно и систему оценки эффективности расходования бюджетных средств строить применительно к такой структуре бюджета. То есть оценивать эффективность расходов на непрограммные мероприятия, на реализацию государственных программ в целом, на реализацию подпрограмм, на реализацию основных мероприятий, из которых состоят подпрограммы, и на оценку мероприятий.

Необходимо пояснить, о каких мероприятиях идет речь. Формально в составе государственных программ самым детальным элементом являются основные мероприятия. Однако с переходом к программному бюджету будет изменена и бюджетная классификация, поскольку в структуру кода классификации расходов требуется включение показателей, предназначенных для обособления мероприятий государственных программ (непрограммных мероприятий). Число подпрограмм и федеральных целевых программ в одной государственной программе находится в диапазоне от 2 до 11, число основных мероприятий в одной подпрограмме государственной программы варьируется от 1 до 54. Таким образом, для кодирования государственных программ, федеральных целевых программ и подпрограмм, а также ведомственных целевых программ и основных мероприятий требуется выделение как минимум шести разрядов в структуре кода классификации расходов бюджетов. Минфин России готовит изменения в бюджетную классификацию, предусматривающую переход к буквенному кодированию разделов и подразделов классификации расходов бюджетов, что позволит увеличить разрядность кода целевой статьи до девяти знаков, сохранив при этом разрядность кода классификации расходов бюджетов.

При девятизначном коде целевой статьи первые два знака будут использоваться для кодировки государственных программ и непрограммных расходов федерального бюджета, вторые два знака - для кодировки подпрограмм, пятый и шестой знаки - для кодировки основных мероприятий и входящих в госпрограммы федеральных целевых программ. Седьмой - девятый знаки будут использоваться для кодировки мероприятий. Таким образом, мероприятие в целях программного бюджета - это аналог подпрограммы в существующих целевых статьях.

Оценка эффективности расходов на реализацию мероприятий

Кто должен оценивать эффективность расходов на реализацию мероприятий (в нынешнем понимании - расходов по целевой статье)? Здесь можно предложить такой подход. С 2004 года возрастает роль главных распорядителей бюджетных средств в бюджетном процессе: расширены их полномочия по распределению бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, им предоставлено право утверждать государственные задания, в связи с очередными поправками в Бюджетный кодекс именно на них будет возложена обязанность организации внутреннего контроля и внутреннего аудита. Поэтому логично именно им предоставить право оценить эффективность расходования средств подведомственными учреждениями. Тем более что если для государственных программ, подпрограмм и федеральных целевых программ показатели результативности устанавливаются Правительством РФ, то для мероприятий, которые не утверждаются в составе самой государственной программы, а появляются в программном бюджете, показатели результативности должны устанавливаться по аналогии с государственными заданиями именно ГРБС. То есть на уровне мероприятий должен быть реализован принцип: кто дает деньги (выделяет ассигнования и лимиты), тот и определяет, какого результата с помощью этих денег должен достичь получатель бюджетных средств.

По поводу того, как оценить эффективность расходов на реализацию мероприятий, можно сказать следующее. Мы помним, что для оценки эффективности нужны результат и сравнение. Предположим, что при формировании бюджетной росписи ГРБС установили показатели результативности для своих подведомственных учреждений и при подведении итогов года есть возможность фактический результат измерить. Что делать со сравнением, что с чем сравнивать? Вариантов может быть несколько в зависимости от целей оценки.

Если мы хотим оценить эффективность расходов на оказание какой-либо государственной услуги, то необходимо сравнивать между собой стоимость единицы услуги в различных учреждениях, ее оказывающих. При этом мы понимаем, что если средства потрачены, а показатели результата, установленные государственным заданием не выполнены, то расходование средств сразу необходимо признать неэффективным. Даже если это случилось в результате неправильного планирования, некорректных нормативов и т. д. Тогда факт признания расходов неэффективными нужно использовать не для наказания всех и вся, а для анализа причин с последующим их устранением (корректировка нормативов финансового обеспечения, методик расчета потребности в услугах и т. д.). Или другая составляющая оценки: если результат достигнут, но показатели качества государственной услуги не соответствуют установленным в государственном задании, можно говорить о низкой эффективности расходования средств. Впрочем, если качественная составляющая результата на каком-то временном этапе (предположим, на этапе первых двух лет после внедрения системы оценки эффективности), по мнению ГРБС, не столь важна, то этот ГРБС может ее не учитывать.

Если мы хотим оценить эффективность расходов, результат которой измеряется бинарно, то есть либо выполнено, либо нет, например расходы на социальные выплаты, которые фиксированы по размеру и являются приоритетом вне зависимости от наполнения бюджета доходами, необходимо сравнивать не столько полноту выплат, сколько качественную составляющую результата - своевременность (соблюдение сроков) начисления и перечисления, количество жалоб, количество ошибок при начислении и т. д. И если результат достигнут, то есть выплаты произведены в полном объеме, ошибок и жалоб нет, эффективность расходов высокая, если есть какие-либо сбои, расходы осуществлены эффективно. Если даже результат достигнут, но организационные проблемы привели к большому количеству жалоб, можно признать эффективность расходов низкой. Опять-таки это должен решать ГРБС.

Следует отметить, что в приведенных примерах речь идет об оценке эффективности расходов, осуществляемых различными учреждениями в рамках одного мероприятия (одной целевой статьи). Если же мы хотим выстроить систему оценки эффективности бюджетных расходов на реализацию государственных программ, то строиться, по мнению автора, она должна на основе оценки эффективности расходов на реализацию мероприятия (целевой статьи) в целом.

Снова возникает вопрос: кто будет оценивать? Ведь одно и то же мероприятие в рамках одной государственной программы могут выполнять различные ГРБС. И тогда установление показателей результативности расходов на это мероприятие разными ГРБС приведет к неоднозначности результатов оценки. То же самое с основными мероприятиями - в их реализации могут также участвовать различные ГРБС. И выходом из данной ситуации может стать установление показателей результативности расходов на реализацию основных мероприятий и мероприятий (на целевые статьи) федеральным органом исполнительной власти, на который возложена функция ответственного исполнителя государственной программы.

Оценка эффективности расходов на реализацию государственных программ

Сама же система оценки эффективности расходов на реализацию государственных программ может выглядеть следующим образом. Оценивает эффективность расходов ответственный исполнитель государственной программы на основе установленных Правительством РФ показателей результативности государственных программ, подпрограмм и федеральных целевых программ и установленных ответственным исполнителем государственной программы показателей результативности основных мероприятий и мероприятий (целевых статей). Это ответ на вопрос, кто оценивает.

Теперь ответим на вопрос, что сравниваем. Учтем ряд обстоятельств. Во-первых, в реализации одного мероприятия может участвовать большое количество учреждений, подведомственных разным ГРБС, что приводит к необходимости устанавливать сводные (обобщенные) показатели результативности. Во-вторых, состав мероприятий и основных мероприятий может меняться в зависимости от целого ряда причин, что может привести к невозможности единообразного сравнения расходов на реализацию мероприятий и основных мероприятий во времени, особенно на первом этапе внедрения системы оценки. Если по ряду мероприятий базы для сравнения с предыдущим финансовым годом не будет, то и оценить их эффективность так же, как и по мероприятиям, повторяющимся каждый год, будет невозможно. С учетом этих обстоятельств можно предложить сравнивать объемы затраченных финансовых ресурсов с первоначально установленными объемами. Такое сравнение для удобства восприятия сведем в таблицу.

Это только один из возможных вариантов. Можно установить другие интервалы значений, ввести не шестиступенчатую систему оценки, а трехступенчатую, семиступенчатую и т. д. Можно не учитывать в расчетах какие-либо виды расходов или, наоборот, что-то учитывать дополнительно. Например, считать расходы неэффективными вне зависимости от результата, если выявлено нецелевое расходование средств, относящееся к отчетному периоду. Это уже решает тот ответственный исполнитель государственной программы, который будет устанавливать показатели результативности.

Оценка эффективности расходов на реализацию основного мероприятия будет складываться из совокупности оценок мероприятий. Например, если результат достигнут, не менее половины мероприятий получили оценку эффективности расходов очень высокую и высокую и нет ни одного мероприятия, по которому поставлена оценка «неэффективно», то эффективности расходов на реализацию основного мероприятия присваивается значение «высокая эффективность».

Далее из оценок эффективности расходов на основное мероприятие складывается оценка эффективности расходов на реализацию подпрограмм, оценка эффективности на реализацию госпрограммы в целом - из оценок подпрограмм. Еще раз отмечу, что и здесь должен работать принцип: не достигнут результат - расходы неэффективны.

Выводы

Первое. Оценивать эффективность расходов можно и применительно к государственным программам и к их составляющим, и отдельным учреждениям и к отраслям, и к казенным учреждениям, и к автономным и бюджетным. Главное - научиться правильно определять результат, которого должен достичь тот объект, чья эффективность расходов оценивается.

Второе. Минфину России и (или) Минэкономразвития России должно быть вменено в обязанность оказывать методическую помощь ГРБС в построении системы оценки эффективности бюджетных расходов на ведомственном уровне.

Третье. Росфиннадзор, контрольные органы субъектов РФ и муниципальных образований при проверках эффективности расходования бюджетных средств должны руководствоваться не своим субъективным пониманием эффективности, а оценивать ее исходя из показателей результативности, установленных ГРБС или ответственными исполнителями государственных программ. И формировать предложения по корректировке таких показателей, если по какой-либо причине считают их некорректными.

От редакции. Данная статья отражает позицию автора. Мы приглашаем наших читателей подискутировать о проблеме оценки эффективности бюджетных расходов. Ваши мнения будут опубликованы на страницах журнала «Бюджет».

Эффективность расходов государственного бюджета характеризует качество и эффективность государственного управления и является одним из ключевых условий обеспечения социального благополучия, экономического развития государства.

Уровень эффективности многих бюджетных расходов в нашей стране остается низким. Необходимо принять целенаправленные меры по повышению эффективности государственных расходов, чтобы сокращение расходов не затормозило развитие экономики и не отразилось на объеме и качестве получаемых гражданами бюджетных услуг.

Основными критериями эффективности бюджетных расходов являются:

1) сведение к минимуму низкоэффективных расходов бюджета, в первую очередь тех, которые не в полной мере обеспечены бюджетными обязательствами, а значит, эффективность их отдачи будет незначительна;

2) оптимизация бюджетной сети без сокращения социальных обязательств государств позволит снизить издержки на производство социальных услуг;

3) уменьшение числа целевых программ и выплат в пользу перераспределения бюджетных ресурсов по направлениям наибольшей социальной и региональной значимости.

4) строгое применение всеми бюджетными учреждениями механизма конкурсного отбора поставщиков товаров и услуг при государственных закупках и заказах. Непременным условием принятия бюджетных обязательств получателями бюджетных средств должно являться проведение конкурсных торгов, размещение госзаказа в соответствии с федеральным и региональным законодательством, по итогам которых будут определяться поставщики продуктов и услуг. В основу процесса государственных закупок должны быть положены принципы прозрачности, целесообразности и эффективности;

5) максимальный контроль и прозрачность процедур продажи государственной собственности и сдачи ее в аренду;

6) анализ представленных получателями бюджетных средств смет расходов на очередной финансовый год в целях выявления завышенных статей расходов и своевременное их перераспределение по иным получателям;

7) оперативный анализ исполнения бюджета в рамках месячных лимитов в целях определения недофинансированных отраслей и определения действительной потребности в бюджетных ресурсах.

Кроме того, необходимо разработать систему показателей эффективности для каждого направления бюджетных расходов – образование, здравоохранение, сельское хозяйство и т. д. Это предполагает выбор метода оценки эффективности расходования бюджетных средств, предусмотрение соответствующих критериев и нормативов. В качестве примера можно рассмотреть отрасль здравоохранения, где такими показателями могут выступать:

– продолжительность жизни;

– количество излечившихся от общего числа больных;

– процент больных, чей прогноз из разряда неблагоприятных был изменен в положительную сторону;

– процент больных, умерших в результате врачебной ошибки либо позднего диагностирования заболевания;

– общий показатель смертности, в том числе и детской;

– число заболеваний, возникших в результате несвоевременной профилактической работы органов здравоохранения;

– число онкологических заболеваний в регионе.

Для отрасли образования показателями могут являться:

– число поступивших в вузы и сузы;

– успеваемость учащихся;

– степень востребованности специалистов.

Необходимо четко определить приоритеты и цели использования бюджетных средств, проведя подробную и внимательную инвентаризацию бюджетных расходов в целях исключения необязательных в текущей ситуации затрат. При принятии решений о финансировании должен быть ясно определен ожидаемый эффект и установлены индикаторы, позволяющие отслеживать его достижение.

Целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры), федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты.

Контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов.

Программы повышения эффективности государственных расходов должны интегрироваться в процесс долгосрочного бюджетного планирования. Это позволит учитывать при распределении бюджетных ресурсов как приоритеты социально-экономического развития, так и потенциал решения важнейших задач с использованием меньшего объема бюджетных средств и поддержания тем самым бюджетной сбалансированности.

Ключевую роль в составлении и реализации программ по повышению эффективности бюджетных расходов будут играть непосредственно ведомства, отвечающие за государственную политику по тому или иному направлению.

Повышение эффективности расходов становится одной из важнейших задач, для решения которой недостаточно поиска резервов экономии, а требуются системные изменения бюджетных институтов, создание практических технологий принятия эффективных бюджетных решений.

Повышение эффективности бюджетных расходов на оказание услуг обществу является одной из приоритетных задач современной политики бюджетного планирования и реформирования на всех уровнях системы общественных финансов. Государство несет ответственность за принятые на себя расходные обязательства и должно приводить доказательства того, что израсходованные бюджетные средства принести определенный результат или истрачены с каким-то эффектом. Причем полученные эффекты должны быть достаточно достоверны и подтверждаться определенными цифровыми значениями по направлениям, статьям, программам, проектам бюджетного финансирования общественных нужд. Таким образом, основной проблемой реализуемой на данный момент бюджетной реформы, является повышение эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы, так как это более важный фактор роста эффективности в современных условиях по сравнению с его доходной частью. Особенно этот вопрос актуален в настоящее время, в условия посткризисного восстановления российской экономики, и как следствие - возникновение нестабильной ситуации с доходной частью бюджета.

В экономической литературе понятие "эффективность" как относительное понятие выражается соотношением результата от какого-либо мероприятия и затрат на его осуществление, и имеет особенность определяться количественно и качественно. Качественная составляющая эффективности бюджетных расходов - достижение определенных качественных характеристик, заложенных в бюджетном планировании. Например, создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. С количественной стороны, эффективность - степень достижения количественного результата и последующего сравнения данного результата с совокупностью результатов аналогичных действий. В сфере общественных финансов, понятие "эффективность" имеет свою специфику. Здесь, говоря об эффективности, речь идет, прежде всего, о социальном эффекте от предоставления бюджетных услуг для общества.

Необходимо заметить, что действующее бюджетное законодательство не дает четкого понимания о том, что же подразумевается под эффективностью бюджетных расходов, несмотря на то, что статья 34 Бюджетного кодекса РФ закрепляет принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Так, в соответствии с данной статьей БК РФ, под результативностью и эффективностью использования бюджетных средств бюджетной системы понимается либо достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, либо достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Международная практика реформирования бюджетного процесса нацелена на повышение эффективности бюджетных расходов и развивается в направлении отказа от сметного планирования в пользу системы управления государственными финансами по критериям результативности, введения различных форм мониторинга, оценки и бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Реформа бюджетного процесса в Российской Федерации идет по тому же пути . Основными тенденциями эволюции бюджетного законодательства в Российской Федерации становятся финансирование не расходов, а выполняемых исполнителями функций, расширения самостоятельности и полномочий распорядителей и получателей бюджетных средств и смещение акцентов с контроля за исполнением сметы на контроль за достижением заявленных результатов. Расширяются горизонты планирования, осуществляется переход от краткосрочного к среднесрочному планированию. В международной практике средствами повышения эффективности бюджетных расходов являются также привлечение к оказанию бюджетных услуг частного сектора, реорганизация бюджетных учреждений, изменение их организационно-правовой формы, что приводит к повышению их самостоятельности в распоряжении ресурсами, ответственности за достижение финансовых результатов и тем самым к росту эффективности расходования средств. В настоящее время существуют следующие основные направления повышения эффективности бюджетных расходов, распространенные в международной практике и актуальные для нашей страны:

Внедрение инструментов БОР;

Реформирование бюджетного сектора (реструктуризация бюджетной сферы);

Совершенствование финансового менеджмента в госсекторе.

Одним из основных инструментов повышения эффективности расходов бюджета, актуальных в настоящее время для России, является внедрение методов формирования бюджета, основанных на принципах бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). В целом модель БОР предусматривает распределение бюджетных средств между бюджетополучателями в зависимости от достижения ими конкретных результатов, обеспечивая тем самым наиболее эффективное расходование бюджетных средств. При этом средства распределяются пропорционально общественным ожиданиям и приоритетам. Ведь в основе общей оценки эффективности бюджетных услуг лежат два основных понятия: экономическая эффективность, связывающая объемы предоставляемых услуг с затратами и социальная эффективность, которая определяется как степень достижения определенного социального результата. Таким образом, разработке финансовых нормативов, на базе которых будет проводиться расчет стоимости государственных услуг, должно предшествовать определение конечных целей оказания услуг.

Подход к формированию и исполнению бюджета на принципах БОР существенно отличается от действующих ранее принципов устройства бюджетного процесса, когда основой для бюджетного планирования и расходования средств является постатейное рассмотрение сметы расходов в разных ее вариациях. Суть так называемого сметного планирования, сводилась к тому, что бюджетные расходы определялись на основе отчетных данных за прошлый период плюс надбавка. Так в последние два-три года, расходная часть бюджета ежегодно увеличивалась на 20-30 процентов. В таком планировании игнорировались конкретные цели и результаты расходования государственных средств, цель этого финансирования сводилась к осуществлению затрат на прежнем или приращенном уровнях, то есть фактически затраты приравнивались к результатам.

В рамках второго направления повышения эффективности расходования бюджетных средств, в числе основных нерешенных проблем функционирования бюджетной сферы необходимо отметить следующее: действующий механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельности бюджетных учреждений; содержание квазибюджетных учреждений (значительную долю доходов которых составляют доходы от платных услуг) препятствует увеличению объемов финансирования тех учреждений, которые производят государственных услуги на нерыночной основе; отсутствие правовой регламентации действий администрации бюджетного учреждения по распоряжению доходами от предпринимательской деятельности приводит к неэффективному использованию этих средств, а также прямым злоупотреблениям.

Решение этих проблем через реформирование бюджетной сети заложена в документе "Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г." По данному направлению повышения эффективности бюджетных расходов предлагаются следующие пути реструктуризации бюджетного сектора, которая предполагает реорганизацию: сети бюджетных учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Модернизация бюджетной сети осуществляется по следующим основным направлениям: оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств; реорганизация бюджетных учреждений и переход к новым формам финансирования предоставления государственных (муниципальных) услуг (договорное финансирование, субсидирование потребителя, нормативно-целевое финансирование); внедрение методов формирования БОР на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Реорганизация государственных и муниципальных унитарных предприятий предполагает: приватизацию и уменьшение количества унитарных предприятий и предприятий с государственным участием, деятельность которых не соответствует функциям государства, а также поставленным целям и задачам; для унитарных предприятий, которые сохранят свой правовой статус, повышение качества финансового менеджмента и управления со стороны государственных и муниципальных органов управления.

По третьему направлению повышения эффективности расходования бюджетных средств необходимо повышение качества финансового менеджмента, поскольку одной из основных проблем, является недостаточный уровень менеджмента в общественном секторе. Финансовый менеджмент - система, посредством которой управляются и контролируются финансовые аспекты деятельности государственного органа по достижению его целей. Система предполагает предоставление большей свободы принятия решений тем, кто управляют бюджетными расходами и результатами.

Финансовый менеджмент в общественном секторе - это следующие процессы и процедуры, обеспечивающие результативность использования ресурсов: определение наиболее эффективных способов использования ограниченных ресурсов для достижения целей социально-экономической политики; обеспечение эффективного исполнения принятых решений; делегирование ответственности; ответственность и подотчетность за деятельность и ее результаты. Следовательно, для достижения главной цели эффективного и ответственного управления общественными финансами -- предоставления общественных услуг высокого качества при повышении эффективности и результативности бюджетных расходов - необходимо последовательно реформировать все фазы бюджетного цикла путем внедрения современных процедур и процессов финансового менеджмента в общественный сектор .

Недостаточная эффективность использования средств бюджета всех уровней послужила причиной принятия еще ряда документов, касающихся вопросов реформирования бюджетного планирования. Так, в феврале 2010 года была утверждена Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, среди ключевых целей этой программы - использование механизмов, прежде всего ориентированных на результат.

Для успешного внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо провести еще целый ряд преобразований, касающихся как учреждений бюджетной сферы, там и системы управления бюджетными средствами в целом. Остается надеяться, что дальнейшая модернизация бюджетной системы будет, не менее результативна, и вместе с имеющимися новшествами даст возможность более эффективного и рационального использования расходов бюджета.

Таким образом, главной целью реформы общественных финансов является улучшение качества услуг, оказываемых населению, путем повышения эффективности бюджетных расходов. Эта цель достигается путем поэтапного перехода к эффективному и ответственному управлению общественными финансами, основанному на принципах прозрачности, устойчивости и результативности и отвечающему лучшим образцам международной практики.

Проблема учета влияния различных факторов может быть решена в рамках построения целостной системы оценки эффективности государственных программ, одной из составных частей которой будет оценка эффективности бюджетных расходов.

В этой связи важную роль в программно-целевом бюджетном планировании играет система индикаторов степени достижения цели бюджетной программы. Например, одним из индикаторов достижения цели государственной программы здравоохранения может стать уровень ожидаемой продолжительности жизни при рождении.

Планируемые к достижению значения индикаторов на время реализации государственной программы являются ее неотъемлемой частью. От качества таких индикаторов во многом зависит качество информации о результативности бюджетных расходов, влияющей на процесс принятия решений о финансировании тех или иных программ расходов.

В данном случае оценка эффективности бюджетных расходов станет составным элементом оценки программной деятельности федеральных органов исполнительной власти. Можно выделить следующие критерии, в соответствии с которыми целесообразно проводить оценку программной деятельности органов государственной власти:

• - результативности бюджетных расходов;
• - соблюдения административных процедур;
• - эффективности бюджетных расходов.

Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации в условиях адаптации бюджетной системы Российской Федерации к замедлению темпов роста бюджетных доходов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации управления общественными финансами Российской Федерации.

Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года разработана в соответствии с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.11.2009 и Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 25.05.2009 "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах", а также основными положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р, и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденными распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р.

Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

Для достижения цели Программы необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих основных задач:

• - четкое определение сфер ответственности как публично-правовых образований, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующих публично-правовых образований;
• - обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;
• - усиление роли федерального бюджета в решении вопросов модернизации и инновационного развития российской экономики;
• - создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению государственных (муниципальных) услуг;
• - создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;
• - повышение качества финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;
• - повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;
• - обеспечение более тесной увязки между количеством и составом имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований, и полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Для решения указанных задач в 2010 - 2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:

• - внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
• - применение в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования 3-летнего бюджета;
• - переход к утверждению "программного" бюджета;
• - развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
• - реформирование государственного (муниципального) финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
• - совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных (муниципальных) закупок;
• - создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности.

Государственная программа Российской Федерации - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.

В рамках государственных программ решениями Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации могут быть предусмотрены и приняты выходящие за пределы лимитов бюджетных обязательств расходные обязательства, в результате чего существует возможность заключения (по конкретным проектам, объектам) долгосрочных государственных контрактов. Также в отношении объектов, указанных в государственных и федеральных целевых программах, могут заключаться государственные контракты со сроком реализации, выходящим за пределы 3-летнего периода.

Ответственными за разработку и реализацию государственной программы на федеральном уровне являются федеральные органы исполнительной власти.

Существенной новацией может стать изменение начиная с 2012 года содержания 4-го уровня классификации расходов бюджетов - видов расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и "объектных" категорий, то в рамках предлагаемого подхода виды и подвиды расходов могут стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований. Поскольку различные виды расходов бюджетов имеют разные правовые основания, то такой подход создал бы прямую правовую основу для санкционирования расходов в процессе исполнения бюджетов. Предлагаемые изменения повлекут за собой корректировку отдельных позиций классификации операций сектора государственного управления.