Социальные сети

Региональная бюджетно-налоговая политика. Бюджетно-налоговая политика региона Текст научной работы на тему «Анализ регионального экономического кризиса и формирования региональной бюджетной политики»

Финансы субъектов РФ представляют собой совокупность денежных отношений между органами власти субъектов, хозяйствующими субъектами и органами местного самоуправления, которые возникают по поводу формирования, накопления, распределения и перераспределения, использования централизованных региональных фондов денежных средств, представляющих собой бюджеты регионов, для решения социально-экономических задач, стоящих перед субъектами РФ.

В общем виде в состав финансов входят:

1. средства консолидированного бюджета субъекта РФ;

2. средства собственного бюджета субъекта;

3. средства территориальных подразделений государственных внебюджетных фондов, расположенных на территории субъекта;

4. средства, полученные от размещения на рынках государственных ценных бумаг, эмитентами которых является правительство субъекта РФ;

5. средства, получаемые за счет купли-продажи государственных пакетов акций; государственных унитарных предприятий, чьими собственниками является правительство субъекта РФ и которые могут передаваться в доверительное управление наемному менеджменту этих предприятий;

6. часть прибыли, получаемой в результате хозяйственной деятельности субфедеральных государственных унитарных предприятий.

Финансы субъектов РФ строятся на следующих принципах:

1. Принцип самостоятельности в процессе формирования бюджета субъекта, бюджетов территориальных подразделений государственных внебюджетных фондов. Имеется нормативно-правовая основа, которая закреплена в бюджетном кодексе РФ, законах о региональных бюджетах субъектов РФ.

2. Принцип бюджетного федерализма, предполагающем разграничение бюджетных полномочий, предметов ведения между тремя уровнями бюджетной системы Российской Федерации, разграничение источников доходов между тремя уровнями, формирование межбюджетных отношений как на основе регулирующих налогов, доли от которых зачисляются в три уровня бюджетной системы, так и на основе межбюджетных трансфертов, выполняющих перераспределительную функцию между бюджетами вышестоящего и нижестоящего уровней.

3. Принцип прозрачности и гласности, которые заключаются в открытости и подконтрольности бюджетного процесса институтами гражданского общества, такими как средства массовой информации и общественные организации. Принцип прозрачности будет заключаться в том, что процедура расходования денежных средств будет открыта для контроля со стороны государственных органов и общественных организаций.

Финансы субъекта РФ составляют экономическую основу государственной власти субъекта наряду с собственностью и имуществом, находящимся в собственности органов государственной власти субъекта РФ или в собственности бюджетных организаций или учреждений, подведомственных органам государственной власти субъекта РФ.

Органы государственной власти субъекта РФ имеют определенный объем полномочий по распоряжению финансовыми ресурсами бюджета региона и бюджетов территориальных подразделений государственных внебюджетных фондов. Эти полномочия закрепляются за ними в процессе разработки и принятия федеральных законов и других нормативно-правовых актов, которые регулируют вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения федеральных и субфедеральных органов власти, а также по исключительным предметам ведения региона. В целях дальнейшего обеспечения исполнения региональными органами власти закрепленных за ними полномочий в регионы передаются источники финансирования направлений деятельности в соответствии с принятыми федеральными и региональными законами.

Законодательство о разграничении полномочий и предметов ведения должно создать все условия для формирования источников финансирования региональных бюджетов в объемах, достаточных для исполнения региональными властями переданных им полномочий, а также условия для привлечения внешних инвестиций и других денежных средств, как для осуществления федеральных и региональных целевых программ, так и для оказания финансовой помощи бюджетам муниципалитетов, расположенных на территории конкретного субъекта РФ.

Эта финансовая поддержка может быть реализована в следующих основных формах:

1. Бюджетный кредит - определенные бюджетные средства, которые могут быть предоставлены на основании отдельной строки бюджета региона, выданные на определенные цели, или на основании отдельного кредитного договора, который заключают органы исполнительной власти субъекта с тем юридическим лицом или органом, которому выдаются соответствующие средства. В договоре должны быть прописаны сумма, ставка процента по кредиту, срок, форма и порядок погашения, цели, на которые он берется.

2. Бюджетные дотации - предоставляются бюджетам нижестоящего уровня на нецелевой безвозмездной и безвозвратной основе.

3. Бюджетные субсидии - предоставляется бюджетам нижестоящего уровня на долевой основе; может носить как безвозвратный, так и возвратный характер.

4. Бюджетная субвенция - целевая, безвозвратная, безвозмездная финансовая поддержка.

Между правительством субъекта РФ и федеральным правительством могут заключаться дополнительные соглашения об особом порядке разграничения полномочий, которые будут включать кроме них разграничение объектов собственности на земельные, водные, лесные ресурсы, составляющие основу экономики субъекта; а также полномочия по управлению объектами на территории субъекта, находящимися в федеральном подчинении.

На основании договоров органам государственной власти субъекта могут передаваться доли собственности в природных ресурсах и все источники доходов от использования природных ресурсов, а также доля прибыли от эксплуатации объектов государственной собственности на территории субъекта. Эти соглашения способны обеспечить финансовую самостоятельность бюджета региона и направлены на осуществление принципа самостоятельности.

Региональная финансовая политика - это часть макроэкономической политики субъекта Российской Федерации, которая включает в себя следующие основные направления: налоговую, бюджетную, кредитно-денежную, институциональную, инвестиционную, социальную политики.

Налоговая региональная политика будет включать следующие мероприятия:

· Внесение предложений со стороны органов власти субъекта в федеральные органы власти по поводу необходимости внесений изменений в законодательство в целях перераспределения доходов и оптимизации налоговой базы;

· Нормативное регулирование номенклатуры региональных налогов, которые закреплены за органами государственной власти субъекта, то есть эти органы могут отменять или вводить региональные налоги;

· Пересмотр налоговых ставок по региональным видам налогов или, совместно с местным уровнем, пересмотр ставок местных налогов;

· Региональные органы власти могут вносить предложения как на федеральном уровне так и на местном по поводу расширения налоговой базы, и ужесточать либо либерализировать систему налогового администрирования на территории.

К мероприятиям в рамках бюджетной политики можно отнести:

· Процесс формирования, утверждения и исполнения регионального бюджета;

· Процесс согласования и утверждения бюджетов территориальных внебюджетных фондов на территории субъектов;

· Утверждение соглашений и договоров о разграничении и перераспределении бюджетных полномочий;

· Организация и реализация системы государственного кредитования;

· Оказание финансовой помощи бюджетам муниципальных образований на территории субъекта;

Кредитно-денежная политика будет включать:

· Принятие нормативной основы для предоставления льготных кредитов и займов для покрытия из средств регионального бюджета части денежных средств, которые заемщики тратят на обслуживание долговых обязательств;

· Формирование системы региональных банков в форме участия бюджетных средств в уставных капиталах в целях развития банковской системы коммерческого кредитования производств на территории субъекта;

· Создание нормативной базы, заключение договоров с филиалами центрального банка в целях подключения к системе кредитования физических, юридических лиц, малого и среднего бизнеса;

· Создание условий на территории для привлечения денежных средств;

Институциональная политика включает:

· Законодательное утверждение программы приватизации объектов региональной собственности;

· Формирование целевых программных льготного кредитования отраслей региональной экономики или производственное необходимых экономике региона отраслей; кредитование стратегического производства;

· Формирование административных инструментов регулирования хозяйственной деятельности в целях проведения структурных реформ регионального хозяйственного комплекса;

· Формирования эффективной системы контроля;

Инвестиционная политика включает:

· Создание условий для привлечения внешних инвестиций в экономику региона,

· Снижение административных барьеров для малого и среднего бизнеса, нормативное регулирование деятельности региональных монополистов в части недопущения с их стороны создания дополнительных барьеров для входа на региональный рынок,

· Обеспечение инвестиционного потенциала и привлекательности социально значимых объектов региональной экономики.

Социальная политика включает:

· Нормативное регулирование всех региональных социальных выплат и региональных льгот в полном объеме;

· Нормативное регулирование минимального размера оплаты труда, чтобы он был не ниже общероссийского;

· Формирование региональной потребительской корзины, соответствующей общепринятым нормативам расчета;

· Обеспечение своевременной выплаты пособий по безработице, пенсии, пособий по нетрудоспособности, стипендий.

Главной целью региональной финансовой политики является стабилизация производства и обеспечение экономического роста.

Эта цель реализуется параллельно с обеспечением основ бюджетно-налогового федерализма, который может базироваться на выравнивании условий социально-экономического и финансового развития регионов в стране.

Региональная финансовая политика во многом зависит от системы территориального разделения труда и отраслей специализации в региональном хозяйственном комплексе, который наличествует в том или ином регионе.

Методы обеспечения региональной финансовой политики:

1. Финансовая помощь в реструктуризации экономики депрессивных и отсталых регионов;

2. Формирование условий для привлечения денежных средств российских и иностранных инвесторов в реальный сектор экономики, необходимых для формирования рыночной инфраструктуры, системы оптовой и розничной торговли, рекламных агентств, сети производственной и рыночной инфраструктуры;

3. Формирование эффективной системы государственного регулирования цен на услуги и товары естественных монополий для населения и социально значимых объектов.

Выделяют следующие формы реализации региональной финансовой политики:

§ Разработка и осуществление субъектами региональных и участие в федеральных целевых программах социально-экономического развития;

§ Участие бюджетных ресурсов регионов в наиболее эффективных инвестиционных проектах;

§ Размещение на аукционной основе региональных заказов;

§ Создание на территории региона финансовых условий для создания технополисов в тех регионах, которые имеют высокий научный и кадровый потенциал и производственную инфраструктуру;

§ Содействие развитию малого и среднего бизнеса.

Региональная финансовая политика не может быть успешной без формирования эффективного регионального бюджета, который является не просто формой расходования денежных средств, но и финансовым планом региона, утвержденным в виде закона, который направлен на достижение макроэкономической стабилизации в регионе, а также на осуществление государственной промышленной политики в целях повышения экономического роста региона.

Региональный бюджет должен выполнять функции экономического и финансового регулятора социальных процессов, деловой и инвестиционной активности, функцию социальной стабилизации положения в регионе, обеспечения равных стартовых условий для развития бизнеса, функцию гаранта системы льготного кредитования в целях реструктуризации экономики и обеспечения развития приоритетных отраслей.

Ключевые слова

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ / БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ / БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА / ТИПОЛОГИЯ РЕГИОНОВ / БЮДЖЕТНАЯ ОБЕСПЕЧЕННОСТЬ / ECONOMIC SECURITY / FISCAL SECURITY / FISCAL POLICY / TYPOLOGY OF REGIONS / FISCAL CAPACITY

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы - Загарских В.В.

Предмет. Предметом исследования являются методологические аспекты изучения экономического кризиса и формирования региональной бюджетной политики , отвечающие требованиям экономической безопасности в рамках национальной стратегии экономических реформ. В статье представлены основные результаты анализа регионов России.Цели. Рассмотрение экономической безопасности в контексте показателей, характеризующих регионов. В соответствии с данной целью в работе были поставлены следующие задачи: обосновать необходимость изучения экономической безопасности регионов с точки зрения экономически эффективной деятельности органов власти; показать влияние социально-экономической дифференциации регионов России на экономическую безопасность страны; определить основные показатели, характеризующие бюджетно-финансовую безопасность регионов; проанализировать факторы, определяющие угрозы экономической безопасности региона.Методология. В качестве методологической базы исследования в основном были использованы принципы системного подхода к изучению социально-экономических процессов; методы оценки экономической безопасности регионов, в том числе наблюдение основных макроэкономических показателей и их сравнение с пороговыми значениями, в качестве которых принимаются значения среднемировых; методы обработки социально-экономических данных.Результаты. На основе интерпретации экономической безопасности региона региональная кризисная экономическая ситуация может угрожать национальной экономической безопасности . При общей тенденции снижения роли федерального правительства в экономических процессах регионов Российской Федерации региональная система экономической безопасности является основой экономической интеграции и, следовательно, обеспечения национальной экономической безопасности .Выводы. Предложенные показатели бюджетно-финансовой безопасности региона, а также их пороговые значения могут служить основой для разработки прогнозов социально-экономического развития региона и проектов бюджета субъектов Федерации. Проведенный анализ финансового обеспечения регионов может быть использован органами исполнительной власти в целях обеспечения стабильного, устойчивого и прогрессивного развития экономики и общества.

Analysis of regional economic crisis and regional fiscal policy formation

Importance The article addresses the methodology for economic crisis research and regional fiscal policy formation to meet the requirements of economic security within the national strategy of economic reforms.Objectives The main purpose of the study is to examine the economic security in the context of indicators characterizing the fiscal security of the region.Methods The methodological basis of the research is basic principles of systems approach to the study of socio-economic processes, methods for assessing the economic security of regions, including the monitoring of key macroeconomic indicators and their comparison with threshold values, methods of socio-economic data processing.Results Based on the interpretation of economic security of the region, a regional economic crisis is likely to endanger the national economic security . Under the general downward trend in reducing the role of the federal government in economic processes of the Russian Federation, the regional system of economic security acts as a basis for economic integration and, therefore, for ensuring the national economic security .Conclusions and Relevance The proposed indicators of fiscal security of the region, as well as their threshold values may be helpful for forecasts of socio-economic development of the region and budgetary estimates of the subjects of the Russian Federation. The analysis of financial support to regions can be used by executive authorities to ensure a stable, sustainable, and progressive development of the economy and society.

Текст научной работы на тему «Анализ регионального экономического кризиса и формирования региональной бюджетной политики»

ISSN 2311-8725 (Online) Экономическое развитие

ISSN 2073-039X (Print)

АНАЛИЗ РЕГИОНАЛЬНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА И ФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ*

Вера Валерьевна ЗАГАРСКИХ

старший преподаватель кафедры тылового и финансового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, Кировский институт повышения квалификации работников Федеральной службы исполнения наказаний, Киров, Российская Федерация [email protected]

История статьи:

Принята 14.03.2016 Принята в доработанном виде 13.04.2016

Одобрена 23.11.2016 Доступна онлайн 27.02.2017

УДК 338.246.87 JEL: Н12, Н72

Ключевые слова:

экономическая безопасность, бюджетно-финансовая безопасность, бюджетная политика, типология регионов, бюджетная обеспеченность

Аннотация

Цели. Рассмотрение экономической безопасности в контексте показателей, характеризующих бюджетно-финансовую безопасность регионов. В соответствии с данной целью в работе были поставлены следующие задачи: обосновать необходимость изучения экономической безопасности регионов с точки зрения экономически эффективной деятельности органов власти; показать влияние социально-экономической дифференциации регионов России на экономическую безопасность страны; определить основные показатели, характеризующие бюджетно-финансовую безопасность регионов; проанализировать факторы, определяющие угрозы экономической безопасности региона.

Методология. В качестве методологической базы исследования в основном были использованы принципы системного подхода к изучению социально-экономических процессов; методы оценки экономической безопасности регионов, в том числе наблюдение основных макроэкономических показателей и их сравнение с пороговыми значениями, в качестве которых принимаются значения среднемировых; методы обработки социально-экономических данных.

Результаты. На основе интерпретации экономической безопасности региона региональная кризисная экономическая ситуация может угрожать национальной экономической безопасности. При общей тенденции снижения роли федерального правительства в экономических процессах регионов Российской Федерации региональная система экономической безопасности является основой экономической интеграции и, следовательно, обеспечения национальной экономической безопасности.

Выводы. Предложенные показатели бюджетно-финансовой безопасности региона, а также их пороговые значения могут служить основой для разработки прогнозов социально-экономического развития региона и проектов бюджета субъектов Федерации. Проведенный анализ финансового обеспечения регионов может быть использован органами исполнительной власти в целях обеспечения стабильного, устойчивого и прогрессивного развития экономики и общества.

Одной из самых важных составляющих экономической безопасности является бюджетно-финансовая безопасность, без которой практически невозможно решить ни одну из задач, стоящих перед государством. Ведущая роль в процессе социально-экономического развития региона принадлежит бюджетным средствам. Консолидированный территориальный бюджет аккумулирует основную часть доходов региона и, таким образом, является основным источником инвестиций в социально-экономическое развитие любого субъекта Российской Федерации.

* Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 15-12-43008.

В 2008 г. Совет Безопасности Российской Федерации одобрил перечень и пороговые значения 36 показателей экономической безопасности, разработанных Институтом экономики РАН . Именно по этим показателям исчисляются пороговые значения экономической безопасности. Они характеризуют предельные значения, превышение которых препятствует нормальному развитию экономики и социальной сферы, приводит к разрушительным последствиям в области производства и уровня жизни населения.

С помощью анализа показателей экономической безопасности экономика региона может рассматриваться с позиции соответствия тенденций ее развития (внутри и по сравнению

с другими регионами). В экономике усиливается инновационный характер деятельности, взаимозависимость различных факторов, поэтому возрастают риск управленческих ошибок и их цена. Чтобы снизить риски бюджетно-финансовой безопасности региона, необходимо проанализировать существующую систему соотношений показателей экономической безопасности, например, максимально возможные пределы дефицита бюджета, долю собственных средств в доходах консолидированного бюджета, отношение государственного долга к собственным доходам и др.

Для эффективности государственного управления пороговые значения экономической безопасности должны приобрести статус одобренных и утвержденных на уровне государства, соблюдение которых должно стать обязательным элементом правительственных экономических программ.

Различные аспекты региональной экономической безопасности разработаны учеными Уральского отделения РАН . Варианты определения рейтинговой оценки состояния экономической безопасности приводит Н. Дюженкова, в которых предусматривается выведение интегрального показателя из системы блоков, характеризующих в том числе финансовую сферу1. Ученые Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева разработали метод оценки экономической безопасности региона с помощью многомерных статистических методов2. Методику балльной оценки по десяти показателям для анализа уровня экономической безопасности регионов предложил С. Волков3. В свою очередь О. Таран и О. Киселева разработали систему индикаторов экономической безопасности, включающую социальный (9 индикаторов) и экономический (12 индикаторов) блоки . Представляют интерес исследования И. Новиковой и Н. Красникова о региональной системе индикаторов экономической безопасности по различным сферам экономики региона . Определению индикаторов экономической безопасности и их пороговых значений посвящены работы .

1 Дюженкова Н.В. Система критериев и показателей для оценки состояния экономической безопасности // Информационный бизнес в России: сборник научных трудов по материалам научно-практического семинара. Тамбов, 2001. С. 42.

2 Филеткин О.С. Разработки системы мониторинга экономической безопасности региона. URL:

http://www.msnauka.com/ONG/Economics/13_ffletkin%20o.s..doc.htm

3 Волков С.П. Особенности обеспечения экономической безопасности отрасли национальной экономики.

URL: http://www.cfin.ru/bandurin/article/sbm05/04.shtml

Несмотря на различия в показателях и их пороговых значениях по регионам, в исследованиях ученых имеются и сходства, определяющие критерии выбора этих показателей. Анализ разработанных систем определил целесообразность совершенствования и унификации групп, исходя из доступности данных официальных источников и ограниченности числа индикаторов.

В условиях дефицита бюджетных ресурсов, обострения угроз бюджетно-финансовой безопасности страны и субъектов Федерации особую актуальность приобретают проблемы научной разработки критериев рациональности и безопасности бюджетной политики.

Рассмотрим три основных показателя, характеризующих бюджетно-финансовую безопасность регионов.

Первый показатель - сальдо консолидированного бюджета региона - демонстрирует уровень бюджетной безопасности и изменяется в процентах к ВРП. В качестве порогового выбрано значение равное нулю. Положительное значение соответствует профициту бюджета, отрицательное - дефициту. Экономически безопасным в данном случае является бездефицитный бюджет.

На основе анализа структуры статей финансовых балансов за последние годы можно выявлять важнейшие закономерности движения финансовых ресурсов - от их создания до использования. Баланс позволяет установить сумму финансовых ресурсов, оставляемых в распоряжении предприятий и организаций, направляемых в местный и вышестоящие бюджеты, а также средства, мобилизуемые из внешних для территории источников, в основном из федерального бюджета.

Многоуровневую и многоканальную структуру финансирования субъектов Федерации отражает схема финансовых потоков, представленная на рис. 1.

Рассмотрение консолидированного бюджета Российской Федерации и федерального бюджета дает представление о контексте социальной политики государства, а изучение

консолидированных бюджетов субъектов Федерации позволяет понять масштаб и причины региональных различий в финансировании социальной сферы.

Главным источником информации для анализа государственных расходов в России служат данные бюджетной отчетности (рис. 2).

Федеральное казначейство публикует в открытом доступе на интернет-портале ежемесячные, ежеквартальные и ежегодные отчеты об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы России. Самые подробные сведения приводятся в отчетах об исполнении федерального бюджета. Помимо функциональной классификации его расходы представлены в разрезе федеральных министерств и ведомств (главных распорядителей бюджетных средств), перечислены все целевые статьи и виды расходов. В отчетности об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Федерации такой детализации нет, да и не может быть - в каждом региональном бюджете есть свой перечень статей (видов) расходов. Для изучения расходов в сфере социальной защиты бюджетная отчетность может быть дополнена статистической информацией как общероссийского, так и регионального уровней.

Для регионов России является важным установление межбюджетных отношений и согласование сальдо взаиморасчетов с федеральной финансовой системой. Для осуществления анализа межбюджетных расчетов можно использовать данные финансового баланса.

Финансовый баланс может быть представлен следующим соотношением:

СД + ВД = СР + ВР,

где СД - собственные доходы территории, включая собранные таможенные платежи;

ВД - внешние доходы, к которым можно отнести поступления из федеральной финансовой системы и прочих источников;

СР - собственные расходы, то есть осуществляемые на территории;

ВР - внешние расходы, то есть перечисления в федеральный центр.

Если объем использованных регионом средств превышает собственные мобилизационные доходы (СР > СД), то значит, степень федерального финансирования расходов региона выше степени централизации доходных источников региона.

При соотношении СР < СД централизуемые доходы региона выше возвращенных в регион финансовых средств.

При анализе встречных финансовых потоков между центром и регионом часто используются понятия «дотационный регион» и «регион-донор». Основанием для причисления региона к тому или другому типу служит знак сальдо консолидированного бюджета региона. Вместе с тем редко поясняется, по каким денежно-кредитным потокам установлен факт дотационного режима функционирования.

Финансовые взаиморасчеты между регионом и центром можно анализировать по критериям, каждому из которых будет соответствовать определенный тип дотационности или донорства.

Наиболее распространенным является тип регионов бюджетной дотационности, при котором отрицательное сальдо консолидированного бюджета ограничивается только бюджетным срезом. Выделяют три вида бюджетной дотационности, основываясь на сравнении суммы налогов, платежей и иных доходов регионального консолидированного бюджета, закрепляемых за ним федеральным законодательством:

1) условно-нормативная;

2) безусловная;

3) бюджетная дотационность по взаиморасчетам.

Для первого вида образуемый дефицит покрывается затем специальной трансфертной поддержкой из федеральной бюджетной системы. Характерной особенностью данного вида дотационности является высокая степень искусственной регулируемости межбюджетных отношений двух уровней.

Степень условно-нормативной дотационности рассчитывается с помощью следующей формулы:

Д1 = (СДБ - ФН) / РБ,

где СДБ - собственные доходы бюджета на территории региона в общем объеме собираемых бюджетной системой налогов и платежей;

ФН - федеральные налоги и платежи, перечисляемые в центр;

РБ - расходы территориального бюджета.

Соотношение Д1 < 1 свидетельствует о наличии условно-нормативной дотационности, при этом остающихся на территории налогов достаточно для финансирования собственных бюджетных расходов после выполнения финансовых обязательств перед федеральным бюджетом.

При режиме безусловной бюджетной дотационности весь объем налогов, платежей и иных бюджетных доходов, собираемых в регионе, не способен покрыть минимально необходимые расходы, и региону выделяется федеральная финансовая помощь.

Бюджетная дотационность по взаиморасчетам не связывается с доходной и расходной базами, а устанавливается путем простого сопоставления объемов переданных в центр бюджетных ресурсов и полученных обратно.

Степень дотационности по взаиморасчетам рассчитывается по следующей формуле:

Дз = РФБ / ФН,

где РФБ - ресурсы федерального бюджета (дотации и трансферты региональному бюджету).

Критерием бюджетной дотационности региона по взаиморасчетам является неравенство Дз > 1.

Финансовая поддержка для региональной экономики может осуществляться не только через бюджет, но и непосредственно нуждающимся субъектам производственной и социальной сфер. И источниками такой поддержки могут быть не только федеральный бюджет и внебюджетные фонды, но и межотраслевые фонды, консорциумы, компании и различные инвестиционные институты, расположенные за пределами региона.

Таким образом, вторым типом дотационности территориальной экономики может быть бюджетно-отраслевая (экономическая) дотационность.

Степень бюджетно-отраслевой (экономической) дотационности регионов может быть рассчитана по следующей формуле:

Дотр = (РФБ - ФПО) / ФН,

где РФБ - ресурсы федерального бюджета (дотации и трансферты региональному бюджету);

ФПО - финансовая поддержка центральной линии отраслей и ведомств;

ФН - федеральные налоги и платежи, перечисляемые в федеральный бюджет.

Критерием для отнесения региона к категории бюджетно-отраслевой (экономической)

дотационности является выполнение неравенства

Дотр > 1.

Наиболее обобщающей характеристикой режима дотационности является измерение потоков между регионом и центром в разрезе произведенного и использованного на территории национального дохода (валового внутреннего продукта) -дотационность региона по ВВП.

При таком подходе к бюджетным и отраслевым субсидиям и дотациям добавляются объемы прямого финансирования расходов правоохранительных органов, социально-культурной сферы и др.

Степень дотационности регионов по ВВП определяется отношением использованного на территории валового внутреннего продукта и произведенного конечного продукта. Если превышен объем первого над вторым можно говорить о дотационности региона по ВВП -третьего типа дотационности.

Консолидированный баланс позволяет решить многие аналитические задачи, а именно:

Сопоставить финансовые потребности территории и реальные возможности для их покрытия;

Определить среднюю финансовую обеспеченность конкретной территории;

Оценить взаимодействие региона и федеральной финансовой системы, их вклады в развитие экономики;

Выявить потенциалы местного бюджета и внебюджетных фондов;

Отследить процессы формирования, аккумулирования, распределения и перераспределения финансовых средств.

Информацио нной базой сос тавле ния консолидированного баланса являются:

Статистические данные отчетов предприятий и организаций по итогам финансово-хозяйственной деятельности;

Отчеты по использованию бюджетных средств;

Данные налоговых инспекций;

Отчеты по формированию и использованию внебюджетных фондов;

Данные таможенных управлений и другая информация.

Для разработки прогнозного баланса необходимо учитывать ряд особенностей формирования доходной и расходной частей регионального бюджета:

Исходными материалами принимаются данные финансового баланса за отчетный год, а также оценочные параметры текущего года;

По основным отраслям закладываются показатели роста цен на продукцию, а также сводные индексы цен на потребительские товары и услуги;

Устанавливаются показатели эффективности экономики и ее отдельных отраслей на очередной финансовый год (рост или снижение физических объемов производства, уровень рентабельности, инвестиционные планы предприятий и пр.);

Определяются ключевые показатели налоговых доходов: прибыль, фонд оплаты труда, добавленная стоимость с учетом индексов инфляции и рост заработной платы;

Учитываются все возможные изменения в системе налогообложения;

Рассчитываются объемы налоговых поступлений, сборов и других платежей;

Постатейно прогнозируются иные поступления из внутренних и внешних источников.

Планирование расходов бюджета в значительной степени зависит от возможных доходов бюджета и других финансовых ресурсов. Сначала рассчитываются самые необходимые расходы, связанные с обязательными выплатами социальных пособий населению, содержанием систем жизнеобеспечения коммунального хозяйства городов и поселков, работой правоохранительных органов, государственных и муниципальных органов власти, текущим содержанием социально-культурной сферы.

Объемы капитальных вложений должны быть основаны на приоритетах, определенных в развитии отдельных отраслей, видов экономической деятельности, а также отдельных городов и населенных пунктов. Приоритетными секторами, как правило, являются топливно-энергетический и агропромышленный комплексы, транспортная инфраструктура и др. Местные приоритеты могут получить районы, пострадавшие от стихийных бедствий и города с отсталой экономикой или переживающие период

реконструкции градообразующих предприятий (например, город с военно-промышленным комплексом, осуществляющим конверсию) и др.

После распределения прогнозируемых финансовых доходов по приоритетным направлениям оставшиеся ресурсы распределяются по направлениям текущего и долгосрочного финансирования.

При дефиците финансовых ресурсов должны разрабатываться меры по привлечению иностранных средств, средств из федерального бюджета в виде грантов, дотаций, субсидий и субвенций.

В настоящее время риски обеспечения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов связаны с существенной суммой долга, особенно в некоторых субъектах. Высокий уровень задолженности (в 2013 г. - 44%, в некоторых регионах России - более 50% налоговых и неналоговых доходов без учета безвозмездных поступлений) являются доказательством существующих проблем в формировании и исполнении региональных бюджетов, которые могут осложнить дальнейшее социально-экономическое развитие и модернизацию экономики этих регионов.

Реальная оценка налоговых и неналоговых доходов по субъектам Российской Федерации отсутствует, что создает риск искажения нынешней ситуации в регионах, а также объема финансовой помощи из федерального бюджета в 2016-2018 гг.

Повышение расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации происходит в основном из-за увеличения текущих социальных расходов при одновременном сокращении объема средств, выделенных на обновление основных фондов.

Увеличение межбюджетных трансфертов прогнозируется в основном за счет увеличения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и на компенсацию потерь снижения доходов от акцизов на нефтепродукты. При этом доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированных региональных бюджетов снижается. Так, в 2015 г. было предусмотрено увеличение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 10,9%.

Общее количество субъектов Российской Федерации, получавших дотации в 2015 г.,

составило 71, в том числе Республика Крым и город федерального значения Севастополь (в 2014 г. - 72, в 2013 г. - 73). При этом количество регионов, которые не получали дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, увеличилось с 11 в 2014 г. до 14 в 2015 г.

Количество межбюджетных субсидий, объемы которых распределяются бюджетам субъектов Федерации в 2015 г. увеличено до 16 субсидий (в 2014 г. - 11 субсидий), а их доля в общем объеме межбюджетных субсидий - с 16,1% в 2014 г. до 18,9% в 2015 г. Общее количество субсидий в 2015 г. составило 81 (в 2014 г. - 80). При этом не предусмотрена консолидация (укрупнение) субсидий в рамках государственных программ, что не соответствует задачам, поставленным в бюджетном послании Президента Российской Федерации о предоставлении межбюджетных субсидий в консолидированной форме.

Общий объем субвенций (это финансирование государства в течение определенного периода для конкретных целей, в отличие от субсидий подлежат возврату в случае нецелевого использования или не использованные в установленные сроки) составил лишь 3,2-3, 4%.

Состояние бюджетов регионов зависит от уровня и динамики доходов и расходов, их сбалансированности. В 2008-2014 гг. оно было крайне неустойчивым. Самый благополучный по доходам 2008 г. сменился кризисным 2009 г. Затем было довольно быстрое улучшение в 2010-2011 гг. Проблемы обострились с конца 2012 г. из-за роста расходов региональных бюджетов для реализации указов о повышении заработной платы в государственном секторе, а также экономической стагнации и замедлении роста доходов бюджетов. Это привело к дисбалансу и дефициту консолидированных региональных и муниципальных бюджетов (табл. 1).

Динамика и структура расходов бюджетов показывает политические приоритеты

региональных властей, в том числе в социальной сфере. Основная тенденция за весь рассматриваемый период - опережающий рост социальных расходов консолидированных бюджетов регионов. При росте всех расходов на 43% в номинальном выражении расходы на образование, здравоохранение и социальную политику выросли почти в два раза. Увеличение социальных расходов замедлилось лишь в 2014 г.

Для сравнения: расходы всех регионов на национальную экономику (поддержку промышленности, транспорта и дорожного хозяйства) после кризиса 2009-2010 гг. выросли к 2014 г. до уровня, сопоставимого с динамикой всех расходов бюджета. Основным способом экономии для регионов было снижение расходов на поддержку ЖКХ. Рост расходов на физическую культуру и спорт в 2011 г. связан с подготовкой к Олимпиаде и другим соревнованиям высокого статуса - более чем на 30% от общего объема расходов, в 2012 г. - 38%, в 2013 г. - 35%, а в 2014 г. - 39%. Проведение Олимпийских игр в Сочи оказалось сверхдорогим, в том числе из-за огромных расходов на инфраструктуру, пострадал также массовый и детский спорт. С 2013 г. поддержка экономики резко снизилась из-за бедственного положения бюджетов большинства регионов, роста дефицита и долга. Значительное увеличение расходов на ЖКХ в 2011 г. обусловлено резким увеличением тарифов естественных монополий (табл. 2).

Кризис бюджетов регионов стал очевидным в 2013 г., но несмотря на огромный дефицит и быстрый рост долга, регионы продолжали увеличивать расходы, в том числе социальные. Лидерами роста оставались расходы на образование и здравоохранение, к ним добавились культура и спорт. Минимизирован только рост социальных расходов для населения. В 2014 г., несмотря на попытки оптимизировать бюджетные расходы, сохранить их рост в регионах не удалось (плюс 4,6% к 2013 г., за исключением Крыма).

Опережающая динамика расходов на здравоохранение с уче том расходов территориальных фондов обязательного медицинского страхования во многом обусловлена возросшим финансированием лекарственного обеспечения. Рост расходов на культуру и социальную политику (социальное обеспечение) связан с исполнением президентских указов и индексацией пособий населению. В 2014 г. наиболее значительно ухудшилась динамика несоциальных расходов - на ЖКХ и на национальную экономику. Возможности для оптимизации расходов на эти статьи приблизились к истощению в большинстве регионов, за исключением богатых. Следующим шагом стало сокращение социальных расходов.

В 2014 г. впервые достаточно большое количество регионов (17) сократили номинальные расходы бюджетов. Больше всего таких регионов оказалось в Центральном, Дальневосточном, Южном

и Северо-Западном федеральных округах. Регионы с большими долгами были вынуждены сокращать расходы для получения более дешевых и долгосрочных кредитов Минфина России, чтобы заместить ими кредиты коммерческих банков. Жесткая политика Министерства финансов РФ требует сокращения расходов и дефицита бюджета для предоставления кредитов.

Для оценки динамики социальных расходов в ближайшей перспективе необходимо рассмотреть все возможности для оптимизации расходов бюджета.

Первое направление - сокращение расходов на национальную экономику. Пока не сдаются и наращивают расходы на экономику регионы «новой индустриализации» - Калужская, Калининградская и Ленинградская области.

Второе направление - сокращение расходов на ЖКХ - в половине регионов.

Третье направление - сокращение расходов по статье «общегосударственные вопросы», но этот путь означает более низкие затраты на содержание государственного аппарата, что обеспечить гораздо сложнее. Это было сделано в 18 регионах с минимальной динамикой (1-5%).

Начавшийся в 2014 г. кризис усилил необходимость поддержки региональных бюджетов из федерального бюджета. Тем не менее федеральная помощь регионам не была направлена на облегчение бюджетного кризиса, она отражала геополитические приоритеты: поддержку удаленного и граничащего с Китаем Дальнего Востока, неспокойного Северного Кавказа и присоединенного Крыма (рис. 3).

С конца марта по декабрь 2014 г. Крым получил 125 млрд руб. трансфертов бюджета (7,2% от всех федеральной помощи в регионы). Эти средства не удалось освоить - профицит бюджета Крыма составил 13,4%. Трансферты Дальнему Востоку в 2014 г. составили 210 млрд руб. Все республики Северного Кавказа получили 189 млрд руб. В расчете на душу населения трансферты Крыму оказались в два раза больше, чем республикам Северного Кавказа. В настоящее время уровень дотационности Крыма (80%) сравним только с Ингушетией (87%) и Чечней (82%), и учитывая, что Крыму остается весь НДС, который по закону должен перечисляться в федеральный бюджет, дотационность приближается к 85%. Дотационность Севастополя (70%) сравнима с Дагестаном. На самом деле приоритетная

поддержка Крыма в настоящее время осуществляется за счет других регионов России, что ухудшает состояние их бюджетно-финансовой безопасности в условиях кризиса.

В 45% регионов большой долг дополняется дефицитом бюджета. Бюджетный кризис сильно проявляется в умеренно развитых регионах. Менее всех долговых проблем возникло у богатейших нефтегазовых регионов и городов федерального значения. Федеральное правительство, фактически спровоцировавшее этот кризис, заставляет регионы экономить, но жесткая оптимизация бюджетных расходов, особенно социальных, рискованна для губернаторов, которым предстоит избираться. Поэтому для многих легче попасть в большие долги, надеясь на помощь со стороны федерального правительства в случае обострения проблем закредитованности и нагрузки погашения долга.

Риски бюджетной ситуации в регионах на б л и ж ай ш у ю п е р с пе кти в у м о жн о систематизировать с помощью показателей бюджетной обеспеченности и состояния консолидированных бюджетов регионов в 2014 г. К числу таких показателей относят:

Душевые доходы бюджета с корректировкой на индекс бюджетных расходов, тыс. руб./чел.;

Суммарный долг регионов и муниципалитетов

к налоговым и неналоговым доходам бюджета,

Дефицит бюджета к доходам, %

В качестве дополнительных показателей бюджетно-финансовой безопасности региона учитываются:

Уровень дотационности, характеризующий зависимость от федеральной помощи;

Реальные масштабы долга (долг измеряется относительно собственных доходов бюджетов без учета трансфертов);

Доля кредитов коммерческих банков в структуре долга, показывающая степень рискованности коммерческих заимствований под более высокие проценты и с более жесткими сроками возврата (табл. 3).

С использованием приведенной системы показателей бюджетно-финансовой безопасности регионы разделим на пять типов.

Тип I (богатые) - 9 регионов с самой высокой обеспеченностью, это ведущие

нефтегазодобывающие регионы и агломерации федеральных городов. Их бюджеты наиболее сбалансированны, проблемы долга минимальны, дефицит отсутствует или невелик.

Тип II (более ответственные) - 12 регионов со средней и пониженной бюджетной обеспеченностью и пониженной долей трансфертов (за исключением Якутии). Имеют более низкий уровень долговой нагрузки, но дефицитный бюджет, при этом в трети регионов дефицит большой, что указывает на нарастание проблем.

Тип III (середняки) - самая большая группа из 33 регионов со срединными значениями показателей безопасности, разделенная в пропорции 2:1 с учетом фактора расселения: на регионы основной полосы расселения и слабозаселенные. Почти все регионы этой группы имеют пониженную бюджетную обеспеченность, значительную долговую нагрузку, превышающую средний уровень по регионам России, средний или большой дефицит бюджета.

Тип IV (дефолт) - 20 регионов с пониженной бюджетной обеспеченностью, высокой и сверхвысокой долговой нагрузкой, средним или большим дефицитом бюджета. Хотя в России дефолт регионов по политическим причинам невозможен, характеристики регионов ему соответствуют.

Тип V (высокодотационные) - 9 экономически слаборазвитых республик с максимальным уровнем дотационности. Показатели душевых доходов бюджета, долга и дефицита в этих субъектах Федерации средние и высокие, но главным фактором является динамика трансфертов из федерального бюджета.

С учетом разработанной типологии ожидается, что в 20 регионах (тип IV) социальные расходы бюджетов будут сокращаться опережающими темпами. Еще в 33 регионах (тип III) ситуация будет проблемной, но зависящей от действий региональных властей. К ним будут приближаться 12 регионов (тип II) из-за роста дефицита бюджета, вероятного при общем ухудшении бюджетной ситуации. В регионах, наиболее зависимых от федеральных трансфертов (тип V), динамика будет определяться политикой федеральных властей. Для 9 богатых регионов (тип I) риски наименьшие, но они будут

постепенно утрачивать преимущества более высоких душевых социальных расходов. Привыкшее к этим преимуществам население может отреагировать на сокращения более остро, чем жители регионов, никогда их не имевшие. Терять всегда больнее, чем не иметь.

Современное состояние региональных бюджетов в корне отличается от кризисной ситуации 2009 г. Во-первых, российские регионы вступили в новый экономический кризис, который начался в 2014 г. с разбалансированными бюджетами и огромными долгами. Во-вторых, регионы уже не могут рассчитывать на поддержку из федерального бюджета в размере, сопоставимом с 2009 г., когда трансферты им были увеличены на треть. В 2015 г. доходы федерального бюджета были сокращены, принято решение о секвестре расходов на 10%. Регионы вынуждены адаптироваться к этим изменениям, сократить бюджетные расходы, в том числе в социальной сфере и сфере занятости в государственном секторе. Преобразование сложившейся структуры затрат, смена приоритетов весьма сложны из-за высокой степени инерционности системы: принятые публичные нормативные обязательства бюджетов практически невозможно отменить без политических рисков.

Таким образом, для экономического роста и повышения налогового потенциала российских регионов и муниципалитетов, снижения уровня их дотационности в сфере межбюджетных отношений необходимо продолжать работу по достижению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и создания стимулов для экономического и социального развития.

Показатель доли собственных средств в доходах консолидированного бюджета отражает уровень финансовой независимости субъекта экономики. В качестве порогового установлено значение в 75%.

Основной проблемой консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации является недостаточность собственных доходов. У большинства субъектов Федерации наибольшую долю доходов занимают безвозмездные перечисления. Количество дотационных регионов составляет 70 из 85, то есть 82% всех российских регионов находится в зоне убыточности. В них проживают 74,2% населения, они занимают 87% территории государства. Эта ситуация сохраняется в течение более 10 лет подряд. То есть большая часть регионов страны находится в состоянии

хронической убыточности. Кроме того, в российской экономике существуют полностью дотационные федеральные округа. Так, все регионы Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации. В целом структура распределения дотаций по федеральным округам выглядит следующим образом:

Уральский федеральный округ - 2,6%;

Северо-Западный федеральный округ - 4,5%;

Приволжский федеральный округ - 10,1%;

Центральный федеральный округ - 13,3%;

Сибирский федеральный округ - 18,2%;

Дальневосточный федеральный округ - 25,1%;

Южный федеральный округ - 26,2%.

Убыточность федеральных округов не может считаться нормальным явлением.

Но помимо дотационных субъектов в Российской Федерации насчитывается 13 регионов-доноров. К ним относятся Республика Татарстан, Вологодская, Ленинградская, Липецкая, Самарская, Свердловская, Тюменская области, Москва, Санкт-Петербург, Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа, Пермский край.

По оценке Министерства финансов Российской Федерации, 66% всего налогового потенциала страны сосредоточено в 13 субъектах Федерации.

Проблемой консолидированного бюджета субъекта Федерации является вопрос обеспечения собственной доходной базы. Необходимо стимулировать промышленность путем снижения налоговой нагрузки, однако регионы вынуждены разрабатывать методы повышения поступлений в бюджет и при этом одновременно оптимизировать расходы, чтобы обеспечить выполнение своих бюджетных обязательств .

Показатель отношения государственного долга к собственным доходам без учета безвозмездных поступлений» показывает уровень задолженности региона перед государством и размер этой задолженности. Пороговое значение данного показателя составляет 20%.

На 1 июля 2015 г. количество регионов, в которых объем государственного долга превышал объем собственных доходов, увеличилось до 14.

К регионам с самым высоким уровнем долговой нагрузки, равным отношению госдолга к собственным доходам бюджета, относятся Костромская область (115,9%), Смоленская область (110,4%), Республика Карелия (108,9%), Республика Хакасия (108,1%), Карачаево-Черкесская Республика (107%), Забайкальский край (105,6%), Астраханская область (105%), Удмуртская Республика (101,4%), Белгородская область (101,3%), Саратовская область (101,2%) и Республика Марий Эл (100,4%).

Низкий уровень долгового бремени - ниже 10% объема налоговых и неналоговых доходов -наблюдается только у девяти российских регионов. Их состав практически не меняется. Это Ненецкий автономный округ и Сахалинская область, которые не имеют государственного долга, Тюменская область, Санкт-Петербург, Алтайский край, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и Москва. К ним присоединились два новых: Севастополь, который не имеет государственного долга, и Республика Крым, имеющая небольшой долг.

В целом, по данным Минфина России, суммарный объем государственного долга всех регионов Российской Федерации на 1 июля 2015 г. составлял 2,121 трлн руб. (табл. 4).

По мнению экспертов рейтингового агентства «РИА Рейтинг», в 2015 г. темпы роста государственного долга российских регионов на фоне стагнирующей экономики и проблем с поступлением бюджетных налогов ускорились. Структура государственного долга будет постепенно меняться за счет увеличения доли бюджетных кредитов и снижения заимствований через долговые инструменты и коммерческие кредиты. Тем не менее из-за ограниченного бюджетного финансирования маловероятно ожидать полной замены коммерческих кредитов. Эксперты «РИА Рейтинг» ожидают, что за год общий государственный долг может вырасти на 25-30%. В некоторых регионах ситуация с долговой нагрузкой может существенно ухудшиться. В то же время следует отметить, что долг распределяется по времени, а также некоторые регионы в чрезвычайной ситуации всегда могут рассчитывать на поддержку федерального центра.

Бюджетно-финансовая безопасность имеет решающее значение для устойчивого экономического и социального развития отдельных регионов и страны в целом . Анализ социально-экономического развития

регионов в 2015 г. показывает сохранение существенных различий между наиболее и наименее экономически развитыми регионами по основным социально-экономическим показателям. Дифференциация между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами Российской Федерации с точки зрения бюджетных возможностей (до межбюджетного выравнивания) составляла в 2015 г. 6,8 раза (в 2014 г. - 6,2 раза, в 2013 г. - 6,7 раза).

Различия регионов по душевым расходам бюджетов в 2015 г. изменились незначительно по сравнению с предыдущими периодами. Душевые расходы бюджетов показывают, что Россия фактически разделена на две неравные группы -богатые регионы (Москва, Санкт-Петербург, Тюменская, Сахалинская области и три нефтегазоперерабатывающих автономных округа) и все остальные, слабо различающиеся по бюджетной обеспеченности, так как трансферты относительно неразвитым регионам подтягивают до их среднего уровня.

Таким образом, анализ бюджетно-финансового обеспечения регионов показал, что в настоящее время социальная направленность бюджетов регионов усилилась до крайнего предела и привела к дисбалансу доходов и расходов бюджетов в большинстве субъектов Федерации. Экстенсивный рост социальных обязательств региональных бюджетов не представляется возможным, тенденция будет меняться на противоположную.

Обеспечение государственной и территориальной целостности страны требует последовательной реализации конституционных принципов построения федеративных отношений в экономике и финансовом секторе. Курс страны, направленный на модернизацию экономики и реформирование социальной политики, может стать результативным только в сочетании с эффективностью бюджетной политики на уровне Федерации и ее субъектов.

Бюджетная политика, соответствующая стратегическим целям территориального развития России, должна быть направлена на создание

долгосрочных институциональных стимулов для региональных и местных органов власти и управления в проведении структурных реформ, обе спечении устойчивого развития, конкурентоспособности и экономической безопасности. Управление государственными финансами на всех уровнях должно быть основано на сочетании принципов экономической эффективности, бюджетной ответственности, социальной справедливости и политической консолидации.

Для достижения социального консенсуса по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создания условий для эффективного осуществления региональными и местными органами власти своих полномочий в рамках гражданского общества должны быть привлечены правовые и финансово-экономические механизмы, повышающие ответственность руководящих органов за результаты проводимой ими политики, обеспечение равной конкуренции между регионами.

Несмотря на значительный прогресс на пути к созданию эффективной системы управления государственными финансами, все ее элементы функционируют с недостаточно высокой степенью эффективности. Это также относится и к межбюджетным отношениям, и ко всему бюджетному процессу, включая стадии формирования, исполнения, учета и контроля, а также прозрачности бюджетов и процедур принятия бюджетных решений, управления долгом и активами. Общая несбалансированность обязательств и ресурсов государства по отношению к ВВП определяет низкую эффективность бюджетной системы.

Последние годы стали периодом острого кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов как следствие диспропорции между сосредоточенными на региональном и местном уровнях значительными расходными обязательствами и бюджетными средствами, с одной стороны, и отсутствием ответственности за их реализацию и использованию, с другой.

Таблица 1

Доходы и расходы консолидированных бюджетов регионов в 2008-2014 гг.

Revenues and expenses of consolidated budgets of regions in 2008-2014

Показатель 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014*

Объем доходов, млрд руб. 6 196 5 924 6 537 7 644 8 064 8 165 8 747

Объем расходов, млрд руб. 6 251 6 253 6 637 7 679 8 343 8 807 9 216

Дефицит, млрд руб. -55 -329 -100 -35 -279 -642 -469

Динамика доходов 151,7 95,6 110,3 116,9 105,5 101,2 107,1

к предыдущему году, %

Динамика расходов 130,2 100 106,1 115,7 108,6 105,6 104,6

к предыдущему году, %

* Без учета Республики Крым и Севастополя

Важной функцией самоуправления в регионе является бюджетная политика. Действующая юридическая база регулирования бюджетных отношений не отвечает полностью требованиям самостоятельности региона. Имеются существенные противоречия в экономической основе налоговой и кредитной политики как на федеральном, так и региональном уровнях. Однако предложения ряда авторов превратить бюджеты территорий (вплоть до отдельного населенного пункта) в главный бюджетный уровень, где концентрировалась бы значительная часть бюджетных поступлений области, выглядят несостоятельными. Известно, что и регионы, и территории внутри регионов неоднородны по экономическому потенциалу, одни являются донорами, другие носят дотационный характер. И это следствие объективных факторов. Установление нормативов формирования бюджета отдельных территорий только в зависимости от уровня их национального богатства означало бы консервирование указанной неоднородности.

Региональная бюджетно-налоговая система, как и вся налоговая политика, подвергаются ныне наибольшей критике. Главное требование к ней – целевая региональная ориентация, без которой она превращается просто в нижний уровень государственной бюджетно-налоговой системы. Без этого невозможно обеспечивать независимость регионального управления, поддерживать потенциал региона на должном уровне. Другими требованиями к бюджетно-налоговой системе являются простота (доступность для исполнения), понятность (обоснованность принципов построения), справедливость (учет региональных и государственных интересов).

Не вдаваясь в сущность бюджетно-налоговых систем различных стран, отметим важность принципа выравнивания, т. е. перераспределения доходов с целью поддержания отдельных регионов. Но для регионов, выступающих в качестве доноров, это означает сокращение бюджетно-налоговых возможностей. Учитывая объективную необходимость поддержки отдельных (бедных, депрессивных) регионов, а также сложившуюся структуру хозяйства регионов, богатых природными ресурсами и обладающих более высоким налоговым потенциалом, необходимо строить бюджетно-налоговую систему на принципе справедливости, тем более что доходы богатых регионов обеспечиваются, по существу, за счет всей страны.

Принципиальным вопросом при таком порядке формирования бюджетно-финансовой политики является обоснование доли налоговых поступлений, которая должна быть централизована на всех уровнях управления. На федеральном уровне это устанавливается законодательно, однако, отдельные регионы добиваются льготных условий. На региональном уровне определение областного фонда бюджетных ассигнований требует обязательного планирования необходимых средств для проведения региональных программ, финансирования общерегиональных объектов культуры, науки, здравоохранения. Оставшаяся часть областного бюджета (равно как и федерального) должна распределяться пропорционально численности населения. Такой подход обеспечивает более справедливое распределение бюджетных средств как между регионами, так и внутри них, чем одноканальное формирование бюджетов снизу вверх или сверху вниз.

Региональная бюджетно-налоговая политика - это обособленная часть бюджетно-налоговой системы государства, включающая региональные бюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, дотации и субвенции, а также региональные финансовые и налоговые отношения с "центром" и, реже, с другими территориальными уровнями.

В законодательстве Российской Федерации используются следующие термины:

- дотации - средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов;
- субвенции - средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;
- субсидии - средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетно-налоговые системы регионов Российской Федерации аккумулируют около половины всех бюджетно-налоговых потоков государства, с весьма заметными колебаниями в части расходов и доходов.

По элементному составу региональные бюджетно-налоговые системы аналогичны общегосударственным, отличаясь только отношениями. Например: налоги и сборы, дотации и субвенции присутствуют в обоих случаях, но государство их назначает, устанавливает, тогда как регионы с той или иной степенью свободы принимают их к исполнению и использованию. Региональные бюджетно-налоговые системы состоят из нескольких региональных подсистем разного уровня, при иерархическом построении территориальной организации государства (например: если населенный пункт входит в состав района, район - области, и т.д.) между этими подсистемами возникают бюджетно-налоговые отношения, во многом аналогичные отношениям типа "государство-регион".

Региональные бюджетно-налоговые системы создаются и реформируются для выполнения нескольких взаимосвязанных функций, среди который следующие:

1. Закрепление определенного порядка движения бюджетно-налоговых потоков, по уровням территориальной организации государства (направление этих потоков, пропорции их разделения, целевое назначение и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений.
2. Аккумулирование и использование в общерегиональных целях средств, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (таково большинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санкций), аналогично образованных средств, поступающих в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня (например, "нефтяные деньги"). Часть средств, аккумулируемых в вышестоящей бюджетно-налоговой системе, перераспределяется по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих региональных систем (дотации и субвенции, а также часть "местных средств", по разрешению вышестоящих систем им не перечисленная).
3. Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительных полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.
4. Сомообеспечение внутрирегиональных социальных программ, т.е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализации его национально-этнических интересов. Несмотря на все большую самодостаточность населения и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответствующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджетно-налоговых систем, достигает четверти суммы доходов населения России (за вычетом налогов).
5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрасли "местного хозяйства", местные дороги и транспорт и т.п.) как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрирегиональных связей.
6. Регулирование состояния и использования природно-ресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, вода, флора и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существования и развития территории.
7. Стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований, для инвестиционной привлекательности и т.д. Это вопрос не только потенций территориального развития, но и будущего бюджетно-налогового благополучия.

Основное требование к бюджетно-налоговой системе - требование целевой региональной ориентации рассматриваемых систем, без которой они превращаются в нижний уровень тоталитарно-государственного бюджетно-налогового хозяйства.

Одно из существенных направлений российских реформ, начатых в 1993 году - децентрализация в сфере внутригосударственных финансовых отношений. Началось формирование основанного на качественно новых принципах бюджетного союза Федерации (ее субъектов и административно-территориальных единиц).

Речь идет, прежде всего, о том, что бюджетно-налоговые отношения "центра" и регионов все в большей мере стали определяться законом и дополнительно регулироваться в режиме диалога. Ощутимо усиливается ответственность региональных органов власти и управления за направления расходования финансовых средств (особенно в социальной сфере), гарантируются новые бюджетные права этих органов, и появляются новые источники поступлений в региональные бюджеты.

Проблема взаимоотношения разноуровневых бюджетно-налоговых систем имеет в условиях российской экономики два аспекта. С одной стороны, рассматриваются взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. С другой стороны, - финансовые отношения между органами государственного управления Федерации и структурами местного самоуправления.

В общем случае организация в России финансовых взаимоотношений между бюджетно-налоговыми системами различных уровней требует решения трех взаимосвязанных вопросов.

1 - по каким принципам должна быть распределена между разноуровневыми органами власти и управления ответственность за осуществление соответствующих расходов.
2 - как необходимо распределить источники доходов для покрытия указанных расходов.
3 - связан с тем, что расходные статьи бюджетов и финансовые поступления обычно не совпадают по объему.

Традиционно существуют три основных подхода к решению проблемы разделения бюджетов. Первый из них предполагает введение различий по категориям налогов. На каждом из трех уровней (Федерация, регионы, местные органы) при этом собираются свои базовые налоги. Такая схема разграничения доходов минимизирует перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные и вполне понятные "правила игры" между субъектами Федерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффективно реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальном отношении. Между тем, в России регионы в этом отношении разнородны.

Второй подход заключается в разделении доходов и налогов. В рамках бюджетно-налоговой системы фиксируются процентные ставки, в соответствии с которыми по определенным видам налогов поступления распределяются между федеральными органами и территориями.

При этом возможен и вариант соединения ставок: на федеральном уровне вводится своя ставка, на региональном - своя. Такой подход открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспределения бюджетных ресурсов. Это поощряет регионы к оказанию на центр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджетно-налоговые льготы, путем дифференциации соответствующих ставок отчислений. Понятно, что успех здесь одного региона служит стимулом еще большей активизации других. Результат - резкое усиление индивидуально регионального регулирования бюджетных отношений.

Под давлением региональных элит система единых федеральных налогов постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирующего фактора в рамках Федерации. Бюджетно-налоговая система приобретает договорно-региональный характер. При всем том нельзя не отметить, что в принципе реализация второго подхода дает возможность максимально учитывать специфику российских регионов.

Третий принципиальный подход к разделению бюджетов между федеральными органами и территориями предполагаетопределение процента выплат в федеральный бюджет от общей суммы фактически взимаемых в регионе налогов. При этом, однако, часто не уточняется, будет ли каждая территория вводить свою собственную систему налогов или же использовать в качестве основы единую систему, согласованную между регионами на федеральном уровне. Поэтому при реализации данного подхода как раз и появляется опасность максимальной децентрализации федерального бюджета при одновременном усилении перераспределительных процессов и централизации бюджетных средств на региональном уровне.

Весьма проблематична и сама возможность определения согласованной с регионами процентной ставки отчислений в федеральный бюджет. Регионы-экспортеры будут, понятно, настаивать на ее снижении. Сравнительно же бедные в ресурсном отношении регионы, характеризующиеся низким уровнем фискальной обеспеченности, заинтересованы в более высоких процентных ставках отчислений, с тем чтобы поддерживать и пополнять бюджетные ресурсы регионального выравнивания, из которых нуждающиеся субъекты Федерации получают весьма ощутимую поддержку.

Важной функцией самоуправления в регионе является бюджетная политика - направление деятельности органов государственной власти по составлению и исполнению финансовых планов страны и административно-территориальных образований, находящихся на самоуправлении.

В бюджетно-налоговой политике региона выделяют тесно взаимосвязанные и взаимообусловленные бюджетную политику и налоговую. Бюджетная политика региона представляет собой систему взаимосвязанных мер по осуществлению бюджетных отношений, принципов и функци для реализации целей социально-экономического развития региона. Бюджетная политика предполагает разработку и исполнение стратегии и тактики развития бюджетных отношений.

Бюджетная стратегия является траекторией развития бюджетных отношений региона, рассчитанной на длительный период времени (от 6В до 20 лет) и предусматривающей реализацию долгосрочных мер по аккумулированию и направлению бюджетных ресурсов на решение перспективных задач развития региональной экономики.

Бюджетная тактика представляет собой совокупность мер по оперативному управлению доходами и расходами бюджета для решения задач социально-экономического развития региона, рассчитанных на ближайшую перспективу. Она предусматривает реализацию действий по повышению эффективности бюджетов исходя из специфики сложившихся условий в экономике и бюджетной системе.

Реализация бюджетной политики региона осуществляется с помощью бюджетного механизма , который включает в себя бюджетное планирование, бюджетное регулирование и исполнение бюджета. Кроме того, одни из компонентов бюджетного механизма является бюджетное нормирование, предполагающее установление норм и нормативов предельных сум расходования бюджетных ресурсов .

Бюджетная политика опирается на концепцию, включающую цели, принципы, задачи, этапы и методы реализации. К основным принципа бюджетной политики региона относятся такие, как соответствие обще экономической политике региона и государства, обеспечение сбалансированности региональной экономики, способствование развитию производства, плановый и социальный характер .

Налоговая политика региона представляет собой совокупность взаимосвязанных мер по направлению налогов на достижение целей социально-экономического развития региона, в том числе улучшение качества жизни граждан, развитие производства, обеспечение благополучия предприятий и физических лиц.

Налоговая политика региона является одним из ключевых инструментов государственного регулирования рыночной экономики, активизации инновационного развития экономики. Она осуществляется через создани и использование централизованных и децентрализованных фондов финансовых средств, формирующихся посредством налогообложения. При это обязательным условием является слаженная реализация всех функци налогов, ведущая к созданию налогового механизма, аккумулирующег и направляющего основные ресурсы на обеспечение устойчивого социально-экономического развития региона. Посредством налоговой политик регулируются ключевые параметры регионального развития: инвестиционная, инновационная, внешнеэкономическая деятельность предприяти региона, структурные изменения промышленности, развитие стратегических для региона отраслей.

Основными задачами региональной налоговой политики сегодня являются следующие:

стимулирование развития эффективных форм хозяйствовани на основе оптимизации структуры собственности;
способствование увеличению рентабельности производства товаро и услуг;
уменьшение расходов и приумножение накоплений для инвестирования в ключевые отрасли экономики;
обеспечение социальной устойчивости посредством создания условий для достойной жизни и свободного развития граждан, что закреплен в ст. 7 Конституции Российской Федерации.

На данный момент сложно говорить о реализации этих задач в полной мере. В налоговой политике сегодня не достигнута сбалансированност экономических интересов государственного управления, предприяти и работников. Отмечается ее отстраненность от экономического развити регионов, в частности от инвестиционных процессов. Не принимается в внимание потребность в материально-финансовой сбалансированност денежных потоков. Налоговая политика опирается на реализацию текущих задач и не нацелена на достижение стратегических целей социально-экономического развития регионов. Существующие налоговые поощрени наукоемких производств, развития предпринимательства неэффективны не способствуют достижению желаемых результатов. Например, по дол экономически активного населения, занятого в малом и среднем бизнесе и по доле инновационных предприятий Россия значительно отстает от экономически развитых стран. В таких экономически развитых странах, ка США, Япония, страны ЕС, доля экономически активного населения, занятого в малом и среднем бизнесе, достигает от 50 до 80%, а доля инновационных предприятий составляет 40%. В России первый показатель - 27% второй - от 1,5 до 10%*.

Сегодня налоговая политика в российских регионах и в России в целом направлена в основном на осуществление фискальной функции, котора без согласования с другими функциями сводится к конфискационном эффекту. В результате у предприятий посредством такого налогообложения отчуждается значительная часть прибыли, что не дает возможности модернизировать производство, совершенствовать продукцию ил улучшать ее качество и повышать эффективность деятельности. Данны обстоятельства способствуют развитию теневой экономики, доля которо на сегодняшний день в России, по оценкам Всемирного банка, достигае 40-50% валового внутреннего продукта .

В настоящее время в Основных направлениях бюджетной политики на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг., разработанных Министерством финансов РФ, запланированы следующие меры по совершенствованию налоговой политики в России :

разработка новой редакции Бюджетного кодекса, учитывающе результаты реализованных бюджетных реформ, объединяющей в общу систему множество принятых федеральных законов и законопроекто об изменениях в Бюджетном кодексе;
улучшение качества государственных программ и увеличение возможностей их использования в бюджетном планировании посредством наиболее полного отражения мер и инструментов государственной политики, включения государственных программ в процесс бюджетного планирования, увеличение полномочий основных распорядителей средств федерального бюджета но перенаправлению средств внутри программ;
снижение зависимости бюджетов государственных внебюджетны фондов Российской Федерации от трансфертов из федерального бюджета;
повышение эффективности финансовых взаимоотношений с бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;
повышение эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг посредством стимулирования оптимального и экономног использования бюджетных средств, снижения доли неэффективных бюджетных расходов;
оптимизация расходов на оплату труда;
устранение ограничений транспортной инфраструктуры через мобилизацию доходов федерального бюджета, связанных с развитием транспортной инфраструктуры, оптимизацию нормативов финансировани дорожных работ на федеральных автодорогах, использование механизмо государственно-частного партнерства в инвестиционных проектах;
повышение эффективности расходования бюджетных ассигновани на осуществление капитальных вложений;
повышение эффективности управления государственным долго и государственными финансовыми активами.

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы - Загарских В.В.

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу, автор научной работы - Загарских В.В.

Analysis of regional economic crisis and regional fiscal policy formation

Текст научной работы на тему «Анализ регионального экономического кризиса и формирования региональной бюджетной политики»